联合国安理会改革的进程及前景分析

2011-09-30梁嘉真

天府新论 2011年2期

徐刚梁嘉真

联合国安理会改革的进程及前景分析

徐刚梁嘉真

在联合国 60多年的发展历程中,尤其是冷战结束后,关于安理会改革的呼声日渐高涨。安理会改革从 1993年成立工作组至今已经走过了 17个年头,经历了三大阶段,出现了不少方案。但是,由于国际社会与联合国机制之间存在需求与供给不平衡的矛盾,以及改革程序的复杂,导致了改革的进程比较缓慢。基于以往的经验和教训,联合国的改革可走一条“先标准后地位、先扩大后否定”的渐进式道路。

联合国;安理会改革;四国联盟;团结谋共识集团;非洲集团;常任理事国

一、安理会改革的缘起

自联合国成立后,由于国际形势的不断变化和联合国自身发展的需要,联合国改革的呼声不绝于耳,其中关于安理会改革的声音最为强烈,也是联合国改革中最复杂、最关键、争议最大、难度最大的部分。早在 1945年讨论和通过《联合国宪章》 (以下简称《宪章》)的旧金山会议上,一些中小国家就提出要求增加非常任理事国以扩大中小国家在安理会成员中比重的意见,但未被采纳。1956年第 11届联大召开期间,拉美国家首次提出扩大安理会问题,建议将非常任理事国从 6个增加到 8个。苏联等国反对扩大安理会,理由是在中华人民共和国在联合国席位问题没有解决之前,不得修改《宪章》,因此,建议在大会表决时未获通过。1960年代初,由于大批新独立的亚非拉国家加入联合国,要求扩大安理会的呼声越来越高,1963年12月召开的第 18届联大通过了一项扩大决议,将安理会非常任理事国的席位由 6个增加到 10个,但常任理事国保持原来的 5个不变,该决议于 1965年 8月 31日开始生效。这是联合国安理会成员的第一次,也是迄今为止唯一的一次扩大。此后,继续要求扩大安理会的呼声持续不断,但“几乎没有任何严肃的努力来改变其构成”〔1〕。1970年,美国研究和平委员会在建议日本和印度应为常任理事国的同时,还提出一项关于“半常任理事国”的倡议。1972年,尼日利亚主张扩大安理会,以保证常任理事国在各地区的代表性。在 1979年第 34届联大期间,阿尔及利亚、阿根廷、孟加拉国、印度等 10个国家再次要求把公平分配安理会席位和增加成员国数目的问题列入联大议程,但有关安理会扩大的问题一直被列入联大议程中而没有进行正式审议。

冷战结束后,国际格局、国际形势和联合国的规模与成员结构都发生了深刻变化,这使得安理会的固有格局和工作方法面临着新的挑战。一方面,两极格局的解体,多极化趋势的出现,使得国际格局与联合国成立之初乃至冷战时期的情况大不相同,国际社会对安理会的结构安排和决策过程越来越不满意,要求打破旧格局、重塑身份、重排座次、重定规则。另一方面,会员国数量大幅增加,尤其是发展中国家占据了多数,使得联合国安理会代表的广泛性和决策的民主性受到质疑和挑战。这样,安理会改革逐渐被提上日程。在 1991年第 46届联大上,日本、德国、埃及、巴西、尼日利亚等 15个国家共同提出修改《宪章》和扩大安理会的问题,是冷战结束后第一次对安理会扩大发出的公开声音。1992年 1月 31日,联合国召开了第一次安理会首脑会议,在联合国改革方面主要就秘书长如何提高秘书处的规划和作业的效率提出建议,同时在这次会议上,日本、印度、委内瑞拉以及津巴布韦等国领导人还就安理会扩大和改革发表了意见。同年 12月 11日第 47届联大召开,大会以协商一致的方式通过了由日本、印度、德国、巴西等国家提交的“安全理事会席位公平分配和成员数目增加的问题”的第 47/62号决议,各成员国根据该决议的要求就安理会组成问题于1993年6月30日前提交了书面意见,这些意见被汇总成 A/48/264号与 A/48/264号增编两个文件提交到第 48届联大讨论,联合国由此开始正式审议安理会改革问题。①当时包括中国在内的63个会员国提交了书面意见,占会员国总数的34%。在63个国家的意见中,提出具体改革方案的有24个,占38%。尽管方案很多,但基本上是各讲各话。

二、安理会改革的进程

安理会改革从正式启动至今大致可以分为三个阶段。

第一个阶段,从 1993年 12月到 2004年 12月,安理会改革正式启动、成立专门工作组但成效不大,这一阶段近12年。

1993年 12月第 48届联大召开,根据会议通过的 48/26号决议成立了“安理会席位公平分配和成员数目及其他相关问题工作组”(简称安理会改革工作组),以审议安全理事会成员数目增加问题的所有方面以及与安全理事会有关的其他事项。工作组不限成员名额,从 1994年 1月开始工作,由当年的联大主席担任工作组会议的主席。每届联大都要听取工作组的报告并进行讨论。在接下来几年中,工作组的讨论虽然非常激烈,也出台了不少方案,但皆因缺少共同点而搁置。

1997年 1月,安南出任联合国秘书长,着手对联合国进行改革,他在 7月 16日提交了一份长达 94页名为《革新联合国:改革方案》(Renewing the United Nations:A Programme for Reform)的一揽子报告,②Renewing the United Nations:A Programme for Reform,http://daccess-dds-ny. un. org/doc/UNDOC/GEN/N97/189/79/ IMG/ N9718979.pdf?OpenElement旨在对除安理会改革外几乎包括联合国所有的领域、部门和机构提出改革的建议和措施。一方面,安南清楚地知道安理会改革非常棘手、复杂,干脆避而不提;另一方面,还因为在他提交报告 4个月前第 51届联大主席拉扎利·伊斯梅尔 (Razali Is mail)已经提出了一份安理会改革方案,即“拉扎利方案”。其具体内容是:增加 5个常任理事国 (两个发达国家,亚、非、拉各一个国家),4个非常任理事国 (亚、非、拉、东欧地区各一席),新常任理事国不享有否决权;敦促现任常任理事国仅限于在根据“宪章”第七章采取行动时使用否决权。③龙小泉,刘继南.对联合国安理会改革的几点思考〔J〕.国际问题研究,2005,(4).由于各成员国在安理会扩大规模、增加常任理事国和否决权等问题上分歧很大,未能达成共识,该方案也随着拉扎利本人任期届满而搁浅。

2000年 9月,联合国千年首脑会议召开,191个国家通过了具有里程碑意义的《联合国千年宣言》,会议还就安理会改革工作进行了审议,表示“加紧努力改革安全理事会的所有方面”④United NationsMillennium Declaration,http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm.,但“会议并未采取具体的改革行动”〔2〕。2002年安南连任联合国秘书长,继续推动联合国改革,但未取得大的进展。2003年 3月,美英等国家绕过联合国发动了伊拉克战争,联合国陷入了空前的信任危机,许多国家批评安理会没有制止这场战争。于是,在同年召开的第58届联大成为了改革联合国呼声较为强烈的一次联大。安南决定启动联合国新一轮改革,安理会扩大也再度成为热点问题。2003年 11月,安南宣布一个由 16名在国际事务中具有影响力的权威人士组成的“威胁、挑战和改革问题”高级别小组 (The High-Level Panel on Threat,Challenges and Change) (简称“名人小组”)成立,旨在对联合国改革进行研究磋商、提出意见以及出台报告,为新一轮的联合国及安理会的改革做准备。

第二个阶段,从 2004年 12月到 2008年 9月,安理会改革方案迭出、两大阵营显现,这一阶段约 4年。

2004年 12月,“名人小组”向安南提交了一份题为《一个更安全的世界:我们的共同责任》 (A More Secure World:Our Shared Responsibility)的联合国改革建议报告(简称“名人小组报告”),其中最引人注目的是关于安理会扩大的A、B方案。⑤A方案:增加 6个没有否决权的常任理事国席位 (非洲、亚太各两个,欧洲和美洲各1个)和 3个任期 2年的非常任理事国,按主要区域分配。B方案:不增加常任理事国席位,但新增 8个任期 4年并可连任的“半常任理事国”席位 (也称准常任理事国,非洲、亚太、欧洲和美洲各2个)和 1个任期 2年、不可连任的非常任理事国席位,按主要区域分配。参见安理会改革课题组.联合国安理会改革面面观〔J〕.国际资料信息,2005: (7),10;Report of the High-Level Panel on Threat,Challenges and Change—A More SecureWorld:Our Shared Responsibility,http://www.un.org/secureworld/report2.pdf,p.81;“威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告”,2004年 12月 1日,http://www.un.org/chinese/secureworld/reportlist.htm.“名人小组报告”的出台标志着安理会改革的又一次启航。2005年 3月 21日,安南在“名人小组报告”的基础上向联大提交了一份题为《大自由:实现人人共享发展、安全和人权》(In Large Freedom:TowardsDevelopment,Security and Human Rights for All)的报告①报告分六大部分,详见 InLarge Freedom:TowardsDevelopment,Security and Human Rights forAll,http://www.un.org/largerfreedom/ contents.htm;梁西.安理会改革热潮再析〔J〕.武大国际法评论,2006:(2),3.,报告旨在“建立一个全球合作和具体行动的新时代的蓝图”,力求成为 “联合国历史上最有深远意义的一次改革”。〔3〕“安南报告”的出台引发了国际社会的广泛争论,特别是在有关安理会扩大的建议方面出现了明显的分歧,报告迄今也未为联大所采纳。依据对方案的选择,国际社会大致可分成三大阵营,即赞成 A方案的 “四国联盟”(即德国、日本、巴西和印度)及其支持者,赞成B方案的“团结谋共识集团”②最初称为“咖啡俱乐部”(Coffee Club),由巴基斯坦、意大利、加拿大、西班牙、阿尔及利亚、韩国、墨西哥、阿根廷、肯尼亚等12国组成,它们反对增加常任理事国,只希望增加非常任理事国。及其支持者,以及安理会常任理事国与其他国家。它们或者提出了自己的方案,或者表明了自己的立场。其中,“四国联盟”与“团结谋共识集团”较量最为激烈,双方互不妥协。

2007年 1月 24日,时任联大主席、安理会改革工作组组长的哈亚 (Haya Rashed Al Khalifa)女士致信成员国重新启动关于安理会改革的讨论,并宣布安理会改革工作组将于 2月 8日恢复工作。哈亚表示,由于成员国希望以新颖和富有创意的方式考虑安理会改革,因此,建议工作组围绕如下问题进行思考,即扩大后的安理会规模、成员类别、区域席位分配、否决权问题、安理会工作方法和安理会与联合国大会的关系。③GA PresidentAnnounces Resumption ofDiscussions,http://www.centerforunreform.org/system/files/PGA-Letter-24Jan07.pdf.恢复工作的第二天,安理会改革工作组召开会议,并任命了五位协调员专门负责研究上述五个问题。④Update on GA Discussions on Security Council Reform,http://www.centerforunreform.org/node/239.在整个第 61届联大期间,工作组的重点也从先前的“方案提出者”转变为 “改革僵局的推动者”。针对各方关于改革是采取“过渡性做法”(transitional approach)还是启动“政府间谈判”(intergovernmental negotiations)的争辩,哈亚加紧与成员国磋商,于 4月 19日将五位协调员提出的报告提交给成员国,并将该报告与 6月 26日智利的报告一起汇总为“关于安理会改革下一步设想”的报告在7月 19日的工作组非正式会议上提出。⑤Report of the Five Facilitators,http://www.un.org/ga/president/61/letters/SC-reform-Facil-report-20-April-07.pdf;Report of Ambassador Christian Wenaweser of Liechtenstein and Ambassador Heraldo Muñoz of Chile,http://www.un.org/ga/president/61/letters/ SCR-Report-26June07.pdf;Member StatesDiscuss Next Steps for Security Council Reform,19 July 2007,http://www.centerforunreform.org/node/270.报告建议,“在目前情况下,各会员国不妨在保留其原先立场的同时,探讨目前正在出现的有关对安全理事会改革采用过渡性做法的新设想”,“探讨设立新的非常任理事国席位和过渡类别席位的问题”,以缓和成员国在设立新的常任理事国问题上的尖锐对立,此外,报告还提出了新设非常任理事国的四种形式。⑥一是在整个过渡安排期间担任非常任理事国,但可以被罢免;二是任期比正常的两年任期长,但可连选连任,任期长短和连选连任的方式由谈判决定;三是任期比正常的两年任期长,但不能连选连任,任期长短由谈判决定;四是任期两年,但可立即连选连任。吴云.安理会改革:剪不断理还乱〔N〕.人民日报,2010年 9月 13日.由于报告没有提出设立新的常任理事国席位的问题,“四国联盟”表示出了明显的反对立场,并要求哈亚任命新的工作组负责人。5月,哈亚任命了两名新协调员,他们提出以“过渡性做法”为基础的报告仍没有引起“四国联盟”的兴趣。“四国联盟”转向要求启动安理会改革的“直接谈判”,引起了各方的争论甚至是反对。但就在第 61届联大即将闭幕时,各方经过磋商和妥协通过决定拟在第 62届会议期间就安全理事会席位公平分配和成员数目增加问题及与安全理事会有关的其他事项进行政府间谈判。由此,“政府间谈判”一词正式进入联大关于安理会改革的文件中。

2007年 9月,第 62届联大开幕,各成员国继续围绕在改革工作组框架内还是另起炉灶举行政府间谈判启动安理会改革展开较量。12月,时任联大主席、安理会改革工作组组长的斯尔贾·凯里姆 (Srgjan Kerim)宣布成立由他及智利、孟加拉国、葡萄牙常驻联合国代表组成专门小组,就安理会改革状况向安理会改革工作组提交报告,并对政府间谈判机制进行讨论。2008年夏,专门小组向联合国安理会工作组提交报告,仍然坚持对安理会的下一步改革实行“过渡性做法”,遭到了部分成员国的反对。9月,专门小组提交新报告建议在第 63届联大期间举行政府间谈判,但没有明确具体时间。

9月 15日是第 62届联大的最后一天,如果仍未达到一致意见,那么,工作组将因失去联大授权而再度被迫停止安理会改革的讨论工作。成员国在最后时刻寻求了妥协,“团结谋共识集团”接受了“四国联盟”的要求,同意为政府间谈判确定启动时间,最终促成第 62届联大通过 62/ 557号决议,规定在联大非正式会议框架下启动政府间谈判,谈判在第 63届联大期间举行,将不晚于 2009年 2月28日⑦Security Council Reform-the 62nd GA Session and the Road Ahead,http://www.centerforunreform.org/node/372.,并重申安理会改革将涉及哈亚建议的五个问题。

第三个阶段,从 2008年 9月到 2010年 9月 12日,启动政府间谈判到进入“基于案文”谈判,这一阶段约 2年。

2008年9月,第63届联大开幕,政府间谈判的“框架和模式”仍是有关各方的争论核心和焦点。在 12月5日第一次会议上,“四国联盟”主张适用联大议事规则进行谈判及表决,“团结谋共识集团”则坚持适用一致通过的决策方式,主张先就谈判规则达成协议,然后再启动谈判。①Open-endedWorking Group Meets to Discuss Framework forUpcomingNegotiations,http://www.centerforunreform.org/node/378.在双方互不妥协的情形下,时任政府间谈判机制主席、阿富汗常驻联合国代表查希尔·塔宁(Zahir Tanin)提出了一个折衷方案,即“政府间谈判不适用联大议事规则,但在条件成熟时,再在联大正式会议的框架内进行谈判并适用联大议事规则。”〔4〕2009年 2月 19日,联大召开非正式全体会议,正式启动安理会改革的政府间谈判。但事实上,直到2009年9月第 64届联大开幕后,各方的立场仍旧没有改变,而且金融危机席卷全球,各国转向生产自救,安理会改革也相应地被“冷落”。

然而,一直致力于加快安理会改革步伐的“四国联盟”并没有保持沉默。2009年12月,“四国联盟”征集了近 140个成员国的签名,并致信塔宁,要求他提出具有各种选择的文本,并以此为基础启动谈判。此举遭到了“团结谋共识集团”的质疑,认为目前开启“以文本为基础”的谈判(Text-Based Negotiations)时机不成熟,而且文本应由成员国而非政府间谈判机制主席提出。

2010年 2月 5日,塔宁致信成员国,要求成员国提出“适合以谈判为目的”的案文,并准备开始政府间第五轮谈判,这封信被视为“可能结束一个缓慢的进程并开启改革的真正进步”。②A New Phase in Security Council Reform Has Started,http://www.centerforunreform.org/node/423.经过几个月的准备,5月 10日塔宁将文本草案提交给成员国审议,最后收回了 30份意见,塔宁综合这些意见提出了“谈判案文” (negotiation text)。6月 2日、11日、16日和 28日相继召开了第五轮谈判的四次会议,到9月 12日,政府间第五轮谈判结束。由此,关于安理会改革的政府间谈判进入了具有实质意义的“基于案文”阶段。③Text-based Negotiations in Full Swing,http://www.centerforunrefor m.org/node/426.

三、安理会改革的方案及分歧

自 1993年安理会改革工作组成立至今已过去 17年,出现了不少方案。在 1990年代,多数成员国都提出了本国关于安理会改革的方案,汇集于 1993年的 A/48/264号与A/48/264号增编两个文件中。④由于篇幅限制,24个国家提出的关于安理会成员及区域席位分配的方案不能列出,参见袁士槟、钱文荣主编.联合国机制与改革〔M〕.北京语言学院出版社,1995,84-88.进入新世纪,就方案的代表性和争论激烈的程度来看,主要集中在“四国联盟”与“团结谋共识集团”之间。当然,影响改革进程的因素是错综复杂的,尤其是五大常任理事国的态度和立场。

在安理会扩大问题上。尽管各成员国对此基本认同并持开放态度,但在扩大类别、扩大数目、成员资格以及选举方式和任期等诸多问题上存有异议,至今没有一个方案能得到规定 2/3会员国的支持。这里不妨以扩大类别的分歧略作分析。⑤有关这三条路线的具体情况及主张,参见李东燕.对安理会改革及其方案的比较分析〔J〕.世界经济与政治,2001:(11),39.“四国联盟”主张增加常任理事国和非常任理事国两类成员,并极力使自身跻于常任理事国之列。“团结谋共识集团”则反对增加常任理事国席位,主张扩大安理会非常任理事国,并建议设立一个新的“准常任理事国”成员类别。这种针锋相对从下面两点可以得到解释,一方面,这些国家由于实力、财政贡献等不足,难以提出更高的要求,另一方面,则是因为它们与“四国联盟”均为相邻或周边国家,互为地缘政治上的竞争对手。有学者指出:“意大利担心一旦德国梦想成真,自己将成为惟一一个没有常任理事国地位的欧洲大国;巴基斯坦自然不会支持它的‘宿敌’印度;墨西哥和阿根廷则反对巴西,因为在西班牙语占主导地位的南美洲,巴西是个讲葡萄牙语的 ‘另类’”;①龙小泉,刘继南.对联合国安理会改革的几点思考〔J〕.国际问题研究,2005,(4).韩国则由于历史问题对日本保持高度的警惕②2004年 10月 10日《韩国时报》报道,韩国总统在就安理会改革发表意见时特别强调:“任何一个希望成为安理会常任理事国的国家首先应赢得该地区各国的信任。”这显然是对梦寐以求成为“军事大国”的日本的一种顾虑。韩国各大报章也纷纷发表评论,有的甚至提出日本对常任理事国的谋求“存在道义上的障碍”。参见梁西.国际困境:联合国安理会的改革——从日、德、印、巴争常任理事国说起〔J〕.法学评论,2005:(1),3-4.。另外,在五大常任理事国中,美国和中国属谨慎派③不过,美国经常在适合本国战略需要时向有关国家抛橄榄枝。美国曾经表示过支持日本和德国入常,最近奥巴马政府又表示“挺印”和支持日本入常。,强调“涉及安理会的任何变化应以使安理会更有效率为前提”④参见Barbara Crossette,“US Ready formuch Larger Security Council,”New York Times,April 3,2000;《中国关于联合国改革问题的立场文件》:http://bw.chineseembassy.org/chn/zt/WJS W/P020050919693140627290.pdf.,欢迎在《宪章》原则下扩大成员;英法倾向于“四国联盟”立场,支持增加常任理事国和非常任理事国两类成员,并支持“四国联盟”和非洲国家入常,法国还建议常任理事国应将阿拉伯国家纳入;俄罗斯对此没有明确表态,不过认为联合国“绝不能够轻易地检修一架既没有损坏而且实际上还工作状况良好的机器,而带来使之瘫痪的危险。”〔5〕

在否决权问题上。否决权是联合国运转机制的重要特征。60多年来,该问题一直被争论但其改革无重大进展。有学者指出,各国之间存在巨大分歧是历次安理会改革的特征,更是造成历次安理会否决权制度改革失败的直接原因。〔6〕其中,五大常任理事国的态度至关重要,它们非常重视否决权。例如,美国前国务卿赫尔曾指出:“我们的政府若不能保持它的否决权,便不会在那里逗留一天的。”〔7〕总的来说,关于否决权改革的方案主要有三种:取消否决权,主要以伊朗、古巴、新加坡以及一些非洲国家为代表,它们认为“过时且不公正的‘否决权’已超出了本组织创始人对否决权所定的原义……必须永久取消否决权”〔8〕;限制否决权,主要以“团结谋共识集团”为代表,它们主张否决权应得到一定程度的限制,明确指出否决权只适用于《宪章》第七章,即威胁和平、破坏和平和侵略行为问题;保留否决权,又因否决权拥有国的数量而分为维持现有不变和实现增常后 15年内不变,前者以五常任理事国为代表,它们是否决权的设计者、享有者和既得利益者,它们都主张保留否决权,反对取消或过分限制否决权,对扩大后的新常任理事国的否决权多采取回避姿态,后者主要指“四国联盟”,它们主张先实现入常,在入常后 15年内新常任理事国将不使用否决权,此后再进行审议。在取消或限制否决权的国家看来,安理会的否决权就像一把大铁锤,使众多符合国际利益或中小国家要求的决议被无情地打掉了,有损“会员国主权平等”原则,而坚持保留否决权的国家则认为,这一制度是联合国不可动摇的基石,如果在大国不一致的情况下,安理会可以按多数票做出重大决定,并据此采取重大行动 (甚至军事行动),那即有可能激化国际社会的分裂,诱发危机,动摇国际法律秩序,甚至引起联合国的瘫痪和解体。〔9〕

四、安理会改革的前景分析

应该说,安理会改革在许多原则上已经达成了一致,如反映发达国家与发展中国家的要求以保证公平和代表性,改进工作方法以增加决策的公开性与透明度,以及理性或限制使用否决权。但具体到如何改革时,争论和分歧依然存在,尤其是一些关乎改革的核心问题,如安理会组成的扩大、否决权问题和民主化等。有学者总结了 17年安理会改革的三条路线,即改革工作小组主导的循序渐进路线、对工作小组进程失望的积极推动路线与对改革极为不满的激进变革路线,并认为它们既相互对立,又相互推动、相互补充。⑤安理会改革包括一揽子内容,是一项综合性、系统性的工程,它将经历一个较长的曲折过程,不大可能一蹴而就。

第一,国际社会与联合国机制之间存在需求与供给不平衡的矛盾,导致安理会改革的步伐依然缓慢。如前所述,安理会改革的要求日益迫切,其代表的广泛性与成员国的数目不成比例也是不争的事实,但国际经济、政治力量的结构却没有发生实质性的变化。安理会是“联合国各种机构中结构最小、成员最少而权力最集中、影响最大的一个”〔10〕,是联合国的“大脑”,“牵一发而动全身”。安理会的扩大不是简单地增加理事国数量的问题,而是权力分配的问题。否决权改革也不是简单地获取投票权的问题,而是联合国和安理会内部权力和利益再分配的问题。因此,“对安理会的任何实质性的 (甚至非实质性的)变动不仅需要启动修改《联合国宪章》的复杂程序,而且实际上还会涉及到世界权力重新分配的问题。尤其是对于拥有否决权的常任理事国席位的调整在国际政治中更为敏感,将牵动会员国 (特别是大国)的每一根神经。”〔11〕以美国为例,它虽然承认联合国在国际事务中的重要性,特别是在授权使用武力方面,然而它在巴尔干和伊拉克的行动使我们认清了其本质:美国“意愿遵守国际协议,但仅仅在它适应美国的时候。”〔12〕可见,世界上各主要力量在处理国际问题、进行国际合作时都是以本国利益和力量为出发点的。现实力量对比之间的利益冲突和较量,使安理会改革的力量出现了分化,未能形成合力。正如安南所指出的那样,联合国改革举步维艰的根本原因在于联合国结构反映了数十年来各成员国在联合国的权力构成,在某些情况下甚至是各成员国深刻的政治分歧的产物。〔13〕联合国及安理会制度设计上的功能取向在实际中往往让步于成员国的行为理性。以德国争常为例,一方面,由于欧盟内英法已经是常任理事国,德国入常必定会加重欧盟的力量,不利于结构的平衡;另一方面,还会引起其他欧洲大国的心理失衡,尤其是意大利,这很好地解释了为什么意大利极力推动“团结谋共识集团”的方案。所以,正如一位学者所言:“全球化进程导致对联合国管理能力需求增加,而国际力量结构和观念结构尚不能导致有效供给的加强,因而在管理需求和资源供应之间出现了巨大差距,从而有可能使联合国改革进入较长的讨价还价停滞期。”〔14〕这一点或许对安理会改革更加适用。

第二,复杂的程序也决定了安理会改革进程是慢步、谨慎的。“联合国太倾注于获取程序上的权力以致于常常忽略了后果”〔15〕,以安理会扩大来说,要实现安理会的扩大,必须经过“五关”:(1)秘书长的临时议程关; (2)总务委员会筛选关;(3)专门委员会表决关;(4)联大全体会议表决关; (5)修宪关。〔16〕从理论上讲,五个常任理事国对修宪拥有否决权,但一旦修宪决议已获得联大全体会议2/3成员的通过,它们也难以起得实质性的阻挡作用。然而,安理会改革所要经历的程序异常之多,这些程序复杂、繁琐,再加上各成员国在改革的具体问题存在着不同程度的利益矛盾与冲突,使得每一道程序的通过都是步履维艰。更重要的是,各国的意见还必须经过其宪法程序批准。在二十世纪六七十年代,安理会也进行过改革,当时的决议在通过后,由各会员国批准生效的过程用了两三年时间。〔17〕此外,在安理会改革的时间表上,各方力量也莫衷一是。比如,“四国联盟”入常心切,2004年 3月它们邀集 130多个国家的驻联合国代表在纽约举行集会并发表声明,提出了安理会改革程序:在 2005年夏季结束前由联大通过框架决议草案,然后推选新的常任理事国,最后由联合国大会表决修改联合国宪章。5月 16日,“四国联盟”大量散发有关“增常”的框架性决议草案,除了规定 “三步走”的时间表 (6月联大表决草案,7月中旬推选新常任理事国,两周后联大表决修宪)以外,还规定联大可对有意成为新常任理事国的国家进行多轮投票,直到全部选出为止。〔18〕且不说 “四国联盟”方案的可行性如何,这种给联大“设定时间表与议程”的 “过激行为”先后遭到了“团结谋共识集团”、中美俄以及非洲联盟的反对,方案暂时破产。概而言之,在 17年的安理会改革进程中,召开过数百次会议,方案迭出,争论激烈,但总是“雷声大雨点小”,这与安理会改革面临的复杂程序问题有相当大的关系,直到当前 (第 65届联大召开前),它也仅仅是完成了从磋商到谈判、由专门工作组到政府间谈判的形式变化而已。

第三,未来的安理会改革将经历一个“先易后难、循序渐进”①就一致建议尽快做出决定,对重大分歧问题继续磋商,争取广泛一致,但不应人为设定时限或强行推动作出决定。参见《中国关于联合国改革问题的立场文件》,2005年 6月 7日,http://bw.chineseembassy.org/chn/zt/WJS W/P020050919693140627290.pdf.的过程。无论从国际影响力、财政贡献还是地域分配的角度来看,“四国联盟”都具有成为安理会扩员的潜在优势。然而,事态的进展与其意愿并不合拍,一方面,它们入常急切,没有认清联合国机制和国际环境生成的阻力,另一方面,四国捆绑是一把双刃剑,组成联盟入常“不是增加了支持面,而是增加了反对面”〔19〕,甚至在某些问题上它们之间也存有分歧。然而,“安理会改革不是一个事件,而是一个过程”②加权返还累进表决法也是少数服从多数,但其多数是指表决权量的多数,并非国家数量的多数。参见舒源.寻求权利与权力的平衡点——加权返还累进表决法〔J〕.世界经济与政治,2001:(2),36-40.,虽存在着很多阻力,但改革的趋势不可逆转。因此,基于 17年的经验和教训,笔者建议,安理会改革可走一条“先标准后地位、先扩大后否定”的渐进式道路,具体来说:在安理会扩大上,未来几年内(五年为宜),先按地域、贡献等标准扩大非常任理事国,同时给四国和某几个处于 “第二梯队”的国家提供 “半(准)常任理事国”席位,在接下来的五到十年内实现“半 (准)常任理事国”个别而非捆绑式的入常;在名额分配上,非常任理事国四席,亚、非、东欧、拉美和加勒比国家各一席;半 (准)常任理事国五席,四国和一个非洲国家,一旦所有“半 (准)常任理事国”全部入常则取消该席位。如此,否决权问题也要做相应变化,“可考虑将常任理事国的‘一票否决制’改进为‘2-3票 (缀连)否决制’”〔20〕或实行 “加权返还累进表决法”①①加权返还累进表决法也是少数服从多数,但其多数是指表决权量的多数,并且是国家数量的多数。参见舒源.寻求权利与权力的平衡点——加权返还累进表决法〔J〕.世界经济与政治,2001,(2).,但常任理事国的否决权不能完全取消。

〔1〕[英]亚当·罗伯茨,[新西兰]本尼迪克特·金斯伯里主编.全球治理——分裂世界中的联合国〔M〕.吴志成等译,中央编译出版社,2010.413.

〔2〕李铁城.走近联合国〔M〕.人民出版社,2008.333.

〔3〕KofiAnanan.“‘In Larger Freedom’:Decision Time at the UN,”Foreign Affairs,May/June 2005.

〔4〕吴云.安理会改革:剪不断理还乱〔N〕.人民日报,2010-09-13.

〔5〕〔8〕袁士槟,钱文荣主编.联合国机制与改革〔M〕.北京语言学院出版社,1995.80,89.

〔6〕Barbara Crossette,“US Ready formuch Larger Security Council,”New York Times,April 3,2000.

〔7〕转引自 [美]陈世材.国际组织——联合国体系的研究〔M〕.中国友谊出版公司,1986.67.

〔9〕〔11〕〔20〕梁西.国际困境:联合国安理会的改革——从日、德、印、巴争常任理事国说起〔J〕.法学评论,2005, (1).

〔10〕谢启美等编.走向 21世纪的联合国〔M〕.世界知识出版社,1996.203.

〔12〕“WorkingOut theWorld,”The Economist,March 29,2001,p.24.

〔13〕转引自余华川主编.联合国改革与发展:欧亚视角国际会议论文集〔C〕.华东师范大学出版社,2009,132.

〔14〕朱立群.联合国改革前景的分析〔J〕.外交评论,2005,(3).