WTO争端解决机制：我国运用中存在的问题及原因分析

吴淑娟 五邑大学

WTO争端解决机制：我国运用中存在的问题及原因分析

吴淑娟 五邑大学

WTO争端解决机制（Dispute Settlement Mechanism，简称DSM）把以往的“实力取向”争端解决转向“规则取向”的多边途径争端解决，在一定程度上可避免我国作为发展中国家与发达国家之间实力不均导致不公的情况。但我国利用DSM的现状不甚理想，本文将探讨我国运用DSM的相关情况，进而探讨其原因，以期为今后我国提升DSM的运用能力的研究起抛砖引玉之效。

一、我国运用WTO争端解决机制的现状

2001年，我国作为一个发展中国家加入WTO。入世后，我国得以利用其争端解决机制解决我国与其他WTO成员间的贸易争议。时至2010年8月1日，我国共参加98宗WTO案件，其中7宗作为申诉方，18宗作为被申诉方，71宗作为第三方。

我国申诉案中，我国向争端解决机构（Dispute Settlement Body，简称DSB）提交的第一宗申诉案是2002年3月26日的钢铁产品出口美国保障措施案。从提起申诉的时间看，2002年1宗，2007年1宗，2008年1宗，2009年3宗。从案件结果看，1宗结案，其他6宗未结案。结案案件我国胜诉。胜诉率为100%。被申诉方中，5宗的被申诉方为美国，2宗的被申诉方为欧盟。可见争议对象非常集中，均为我国主要贸易伙伴。争议事项方面，4宗案关于被申诉方反倾销争议，1宗特保措施争议，2宗进口关税争议，争议事项也比较集中于“两反一保”案（详见表1）。

我国被申诉案中，第一宗是2004年3月18日由美国发起的集成电路增值税案。从申诉方提起申诉的时间看，2004年1宗，2006年 3宗，2007年 4宗，2008年 5宗，2009年 4宗，2010年 1宗。我国看似已经过了被申诉高峰期。从案件结果看，7宗尚未结案，6宗双方经过磋商达成双方满意的协议，5宗败诉。申诉方方面，美国申诉8宗案件，欧共体或欧盟申诉4宗案件，加拿大申诉2宗，墨西哥申诉2宗，危地马拉申诉1宗案件。争议事项主要涉及税收（1宗）、影响货物进口的措施（3宗）、知识产权争议（2宗）、服务贸易争议（7宗）、原材料出口限制争议（3宗）、反倾销争议（1宗）（详见表2）。

表1 我国控诉案件表

表2 我国被诉案件表

我国作为第三方参加WTO案件共有71宗，其中8宗已结案，其中3宗磋商结案，4宗被申诉方实施补救措施，1宗被授权报复。

二、我国运用WTO争端解决机制存在的问题

我国利用DSM解决国际贸易争议的意识不断加强。我国已开始学会利用DSM解决国际贸易争议，特别是针对我国出口产品的“两反一保”争议，从而维护出口商正当利益。尤其是2002年告美国钢铁产品保障措施案的胜诉具有划时代意义，给我国今后利用DSM解决他国对我国企业不公待遇的案件留下成功经验。而事实也证明我国运用DSM的能力也正在加强，运用贸易规则的能力正逐步成熟。例如2009年我国与欧盟碳钢紧固件贸易争议案，我国已经主动运用WTO规则保护自身利益。然而我国运用DSM的情况仍不理想。申诉和应诉能力差，未能积极主动和娴熟运用DSM保护我国利益。这主要表现在：

第一，我国申诉率低。我国被外国“两反一补”案特别多，是世界上被反倾销最多的国家。据WTO数据，1995至2008年全球共发起反倾销调查3427宗，其中采取反倾销措施2190宗。对我国发起反倾销调查共677宗，占全球反倾销立案调查的19.8%；对我国采取反倾销措施479起，占全球采取反倾销措施的21.9%。又据统计，经DSM裁决的反倾销争议，大多存在一个共性，即调查国在不同程度上有违背WTO相关规定。然而我国因“两反一补”争议而申诉的案件仅5宗，年均0.56宗，远远少于我国遭受的“两反一补”案件数。申诉能力远不能满足我国要求。而美国，自从1995年以来，主动申诉的案件达96宗，年均6.4宗，是我国的12倍。

第二，申诉案涉及的WTO协议范围少、国家数量少。我国申诉案集中于“两反一保”—我国遭受最多不公的领域；而应诉案涉及非关税贸易壁垒、反倾销争议、知识产权争议、服务贸易争议。申诉对象集中于欧美两大贸易伙伴，而被美国、欧共体或欧盟、加拿大、墨西哥、危地马拉等5个国家或地区申诉。可见我国目前只能就危害最大的领域和国家做攻击和防御，而且攻击能力和防御能力也不高。

第三，我国比较依赖磋商程序。我国参与1宗申诉案、6宗被申诉案磋商结案，分别占我国申诉案和被申诉案件数的14.3%和33.3%。而美国参与DSM案件共285宗，作为申诉方案件共96宗，其中磋商结案的16宗，占16.7%；作为被申诉方案件110宗，其中磋商结案的3宗，占2.7%。可见我国作为被申诉方案件中的磋商结案率偏高。正是因为过于依赖磋商程序，不少我国参与的案件的结果欠公平。例如2004年中欧交谈出口配额争议案，中欧在磋商程序中的最后一分钟达成协议，欧盟得到了从我国进口的保证。根据协议，欧盟钢铁产业2004年可以得到至少450万吨来自我国的焦炭，不仅与2003年持平，我国还同意取消出口许可费。该案中，欧盟一直没有明确说明中国如何违反了WTO的规则。

第四，败诉率较高而胜诉率较低。胜诉申诉案件数占我国申诉案件总数的14.3%，而败诉率为42%。胜诉被申诉案件数为零，败诉率为58%。而美国申诉案中，胜诉40宗，胜诉率为41.7%，败诉6宗，败诉率为6.3%。被申诉案中，41宗败诉，败诉率为37.3%，只有6宗是争端解决小组认定美国无需采取补救措施而胜诉，胜诉率为5.5%。我国的胜诉率远低于美国的胜诉率。而事实上，我国唯一一件胜诉案件——美国钢铁保护措施案得以胜诉的原因并不是因为我国的DSM运用能力高所致，而是欧日韩等国与美国的对抗以及舆论压力等方面的原因而致。可见我国还未真正掌握争端解决机制下的诉讼的诀窍，尚未具备独立申诉和应诉的能力。

三、我国运用WTO争端解决机制存在问题的原因分析

导致目前我国运用DSM情况不理想的原因是多方面的。我国因入世时间不长，运用DSM的能力较弱；而DSM本身存在缺陷，难以保障作为发展中国家的权利的实现。

1.我国参讼主体的能力有限。参与WTO案件，需要政府、企业、行业组织以及专业人员等多方面的配合才能成功。而我国在这些方面或多或少存在一定的问题。首先，作为参讼主体，代表我国参与争端解决程序的是商务部世贸司的机构设置缺少技术贸易处，不甚合理。加上该司负责事务多，人手难免不足。16间地方WTO事务中心多设置于大城市，未能满足我国广大企业需求。其次，政府未能与企业无间合作。无论是申诉还是被申诉，政府需要企业提供相应材料才能成功举证，但我国目前未有系统的操作手册供企业参考。目前我国出版了应对反倾销方面的资料，如《对外经济贸易会计基础工作手册》、《对外贸易企业财务管理》、《外经贸企业经理财会知识手册》等，但保障措施、反补贴等其他方面的资料仍较少。再次，作为政企桥梁的行业组织尚不健全，不能在应诉申诉时起到很好的组织作用。例如纺织业，我国遭受反倾销、保障措施较多的行业，但是该行业协会未能为企业提供相应的详细信息，例如该国相应法律法规、WTO规则、需要企业提供的信息等、具体的联系方式等，相关企业未能从该行业协会得到所有系统的信息。最后，缺乏 DSM专门人才。我国对WTO专业人才严重缺乏，面对大量的外国“两反一补”案等，国内企业急需大量的WTO律师、WTO专业会计等人才。目前的WTO律师主要集中在北京、上海、广州等一线大城市，且人数非常少，远远不能满足目前我国企业和政府的需求。

2.缺乏系统的案前准备。充分的准备是胜诉的必要前提。在WTO规则和国内外法律法规的准备方面，我国既缺乏全面、开放的WTO资料库，又缺乏对主要WTO成员方的法律的系统研究。目前我国有关WTO的专业网站主要有 WTO/FTA咨询网（http://chinawto.mofcom.gov.cn/）、中国贸易救济信息网（http://www.cacs.gov. cn/）等；有关WTO的专业书刊可谓汗牛充栋。但专业网站缺乏方便、有效地搜索功能，资料缺乏系统性，缺乏深度，缺乏有影响力的论坛供企业等有需人士进行讨论、解答的空间。在事实材料的准备方面，我国准备不充分，这影响到我国的举证工作。由于DSM规定举证责任在于主张方，因此我们申诉前必须做好证据的搜集和整理工作，提出对方违反WTO协议并对我方利益造成侵害的确凿证据。而作为应诉方，我们需要举证反驳对方的观点。举证是运用专家组程序解决争端的一项基础性准备工作，它有助于我们在专家组程序中赢得主动。细致全面的举证要求政府和企业、行业组织、法律界人士密切配合,建立畅通的信息渠道和有效的协同工作机制。

3.我国传统法律观与外交策略导致我国偏向磋商结案。我国受儒家思想影响很深的国家，忌讼厌讼是我国传统法律文化之一，加上国际关系复杂多变，涉及政治、经济等多方面，选择谈判协商的效果可能比严格的DSM更具长远目光，因此我国较喜欢采用磋商达成协议的方式结案而不愿采用法律方法加以解决。例如2004年10月24日，美国将对我国出口的棉袜、化纤袜和毛袜进行数量限制，自2005年起将输美中国袜子的增长幅度限制在7.5%。本次摩擦双方进行了七轮贸易谈判，涉及六、七十亿美元的纺织品出口，是近年来中美之间最大的一次贸易争端。而该争议的谈判结果剥夺了我国应得的权利，同时又让我国开放农产品和服务贸易市场，这显然有失公平。

当前外交观念影响了我国运用DSM。改革开放以来，我国外交以“维护世界和平，促进共同发展”为宗旨，以“二十八字方针”为策略，因此，我国在许多WTO实践中也贯彻了此种战略，在运用DSM亦是如此。18宗被申诉案有9宗磋商结案或磋商中，占50%。

4.我国在立法、执法和司法方面存在问题导致我国难以胜诉。案件的输赢很大程度上要视乎法律事实是否有利。我国立法、执法和司法等方面存在不符合WTO规则之处是败诉率偏高的原因之一。在立法方面，当前我国法律进行过10年的修订，已基本上符合WTO规则，部门规章条例制定的相关规定是我国败诉的主要原因，例如2006年欧盟、美国、加拿大控告我国的汽车零部件进口措施案中，欧盟认为我国发改委2004年颁布的汽车产业发展政策、汽车零部件及整车进口管理措施规定（第125号令）、海关总局第4号文件中的确定进口汽车零部件是否构成整车的认定规则（2005年4月1日生效）以及其他相关执行措施等违反WTO的有关规定。在执法方面，我国政府需要从过去的权力本位转变为责任本位。加入WTO对国内最大的挑战其实是对政府职能转变的挑战，我国传统的执法模式不符合WTO规则的要求。在司法方面，我国司法也曾被国外认为不够公平不够公正。因此，我国被申诉案件被速率高，也偏向选择磋商程序。

5．DSM本身存在缺陷，影响我国充分利用DSM来解决争端。DSM替代GATT的争端解决机制，克服了不少GATT争端解决机制的弊端，但仍有一定的问题。第一，执行期限过长。按照规定，从向DSB提出诉讼开始至最终结案，最长可达27个月。当救济方式最终得以落实时，有关受害国往往已受到了实质性的影响或损害。第二，执行制度中的报复制度存在缺陷。弱国小国难以有效利用报复。第三，争端解决机制对发展中国家的保护不够。尽管DSU对发展中国家特别作出了8条倾向性规定，但是很多是出于道义性的、流于宣言式的承诺，可操作性并不强，因此容易造成对发展中国家的优惠落空。制度的缺陷加上国际政治经济形势多变，我国政府应该采取更为有利的方法，而不一定选择法律途径解决纠纷，从而导致磋商结案率高。

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10.3969/j.issn.1003-5559.2011.03.011