美国农药使用制度对我国果蔬种植基地农药使用的启示

王永强，朱玉春

（西北农林科技大学经济管理学院，陕西 杨凌 712100）

美国农药使用制度对我国果蔬种植基地农药使用的启示

王永强，朱玉春

（西北农林科技大学经济管理学院，陕西 杨凌 712100）

通过对美国的农药安全使用制度进行分析，认为其农户农药使用制度基本体现了质量控制的三层次：事前控制、事中控制、事后控制，提出应借鉴美国的农药使用制度对我国的农户安全农药使用管理制度进行完善，最后以海南豇豆超标事件为例分析农户农药使用制度完善的方面。

美国；农药使用制度；质量控制；农户

前言

虽然我国自20世纪90年代初陆续实施绿色食品认证、有机食品认证及无公害食品认证，通过实施有机及绿色食品管理体系以及不断提高农药残留检测标准等在一定程度上相对限制了农户的农药不合理施用行为，但我国近年来的调研和果蔬市场的农药残留检测表明，果蔬种植农户过量施用农药、施用禁用农药等施用农药不当行为所导致的农药残留超标仍然存在。在对我国特定条件下的小规模农户农药的施用监督管理方面，我国的农药使用管理制度仍然存在制度缺陷。美国的农户大规模农场虽然与我国农户规模差异很大，但其在农药使用管理方面的成功管理经验值得我们选择性的借鉴和学习。美国通过对农户使用农药进行严格的培训及资格认证、农药施用信息记录制度、严格的农药检测和惩罚等措施规范了农户施用农药的行为，最大程度确保了农药施用的规范化、标准化，减少了过量施用农药或施用禁用农药等行为。我国的农药使用管理制度在某些方面可以借鉴美国农户农药使用管理制度，提高对我国小规模农户使用农药的监督管理水平，促进农药的合理使用，提高我国农产品质量安全水平和改善生态环境。因此，美国农户农药使用管理制度的研究和分析对于完善我国的农户农药使用管理制度，提高对我国农户使用农药的监督管理水平，具有重要的借鉴意义。

1 美国农药使用管理制度基本框架

1.1 相关主要法律支撑

（1）美国联邦的相关法律。美国联邦法律规定，在美国的两部法律《联邦杀虫剂、杀菌剂、灭鼠剂法案》（FIFRA）和《联邦食品、药品、化妆品法案》（FFDCA）规定约束下［1］，美国环境保护机构（EPA）对美国的农药使用进行管理。FIFRA授予EPA管理农药注册的权力和责任，进一步规定了农药的使用不能对人类健康和环境施加不合理或过多的风险，EPA可以取消或终止这些农药的注册。如果农药上面没有EPA的注册代码，这些农药将不允许被销售和使用。EPA加强农药标签的管理，包括：农药单位最大使用量、农药分类，即是否为限制使用农药、农药使用条件。FIFRA授予各州管理各自的农药资格证书管理，但各州必须符合EPA制定的联邦法律最低要求。限制使用的农药只能由有农药资格证书的施用者使用或在有农药施用资格证书人员的监督指导下使用。目前大约有100种限制使用的农药其中有73种在佛罗里达州注册，有125万农药资格证书持有者。

《农药和濒危种群法案》。根据1973年的《联邦濒危种群法案》，联邦机构和EPA必须确保他们执行的任何法案不能危害濒危种群名单中濒危种群的生存或改变濒危种群的栖息环境。因此，要求农药使用标签或使用说明标明这样的信息，如果标签或使用说明上没有这样的信息，通过对各州的例行检查包括农药生产厂、销售商或检查怀疑有不符合农药标签要求的农药。农药的不合理使用将通过例行检查识别。美国渔业和野生生物服务中心有权对农民使用农药危害濒危种群的行为采取行动，目的是保护美国联邦列出的濒危生物以免被农药污染危害，使农药污染最小程度影响森林、农业和其他利益。佛罗里达州的农药使用者被强制要求遵守佛罗里达濒危生物保护项目，EPA将通过农药标签上的限制性农药规定执行该项目，这些细致性农药分类参照县公报。

（2）各州法律。FIFRA授权EPA和各州对各自州的农药法律制度具体制定，但必须保证联邦法律的最低要求。每年，EPA颁布全国统一的农药合作协议指导，是各州农药法执行的总纲，EPA也颁布监控战略来确保执行活动的一致性。1978年，各州包括佛罗里达州被赋予对农药违规的主要执行责任。在佛州，农药的运输、销售、使用的规定通过佛州农药法（佛罗里达法规的第487章）体现，该法和佛罗里达农业和消费者服务部的辅助规定（FDACS）共同对佛州的农药注册、标签要求、施用资格证书和违反农药法行为进行管理。

1.2 相关主要管理机构和职责

在立法的基础上，美国有关职能部门对农药的安全使用明确分工，各司其职。EPA负责全国农药执法工作，主要职责是农药的注册登记和对化学农药公司进行控制以及农药残留容许标准制定。美国农业部（USDA）和食品和医药管理局（FDA）负责检测农产品的农药残留是否超标。农业部合作推广局、州县农业推广中心和农业大学推广中心负责全国农药技术培训和考试；州政府农药管理部或农业和消费者服务部农药办公室等是州里农药执法单位，负责全州农药使用监督管理、农药使用许可证发放、食品质量安全监督等。EPA在全美的十个派出机构负责保证公众健康和保护环境使其免受杀虫剂的影响，负责提供更安全的方法对害虫进行管理。州政府农业相关部门农药管理办公室专门有农药使用管理巡视员，经常巡回检查，一旦发现违法，轻则批评教育，重则给予很重的处罚。美国的农药使用管理法律和相关执行机构主要如图1所示。

从美国农药使用制度的执法机构来看，美国的农药生产、批发零售相关主要执行机构有EPA及其分支机构、各州农药管理部或农药管理办公室等相关机构为执法单位。以印第安那州为例，具体对农药的注册、零售、使用证书的注册由所在州化学办公室的农药部执行，代表EPA执行农药法，农药违规使用案例被直接转交至农业推广站作为培训案例。该州农药注册法要求所有在本州生产、销售、陈列、使用的农药和器皿被注册，2004年共抽查160个样品，其中14%农药实际和标签有差异，有21个被停止销售和使用因为没有注册或标签与实际不一致，该州要求销售农药的零售店必须有注册农药咨询师资格证书［2］。加州农药管理部随机对农药零售店进行抽查监督，2010年9月加州一农药连锁店因违规销售价值99美分的未注册农药被罚款409490美元［3］。

1.3 和农户农药使用相关管理制度分析

（1）事前控制——农户农药资格证书的申请和获取。

根据《美国联邦农药法》，农药资格证书是对个人具备农药知识和具备使用农药能力的认可，必须通过农药资格证书考试才能颁发农药使用资格证书［4］。农户为获得农药施用资格证书首先要准备由所属州农业相关部门的相关农作物和害虫控制考试，农户可以根据各农业推广中心时间安排报名参加由所在州的农业推广中心或农业大学农业推广中心执行的相关农作物和害虫的相关农药施用资格考试。相应的农药安全教育和害虫管理资料等考试学习培训材料以象征性价格在所在州农业推广中心书店购买，根据具体种植的农作物购买相关参考资料，相应的农药安全教育和害虫管理资料等具体信息可参考相关农业技术推广中心网站。所有县农业推广中心提供农药害虫施用知识培训，培训课程计划可以到当地农业推广中心查询。农药资格证书分为个人农药资格证书、公共和商业农药施用资格证书。私人农药施用证书适用那些自己拥有或租用农田农作物病虫害的防治。公共和商业农药施用资格证书适用那些以为农田施用农药获得报酬的使用者，要求通过农药知识概论考试和具体作物施用农药考试。农药知识概论考试的基本内容是一般性农药的正确施用和农药施用安全包括害虫的一般生物学知识、农药选择、农药使用者的安全、环保、农药标签理解、有关的法规等。佛罗里达州规定必须考试达到70分及以上才能够获得农药施用资格证书，包括配药等喷药器皿、量取考试，其他州规定略有差异。商业农药施用证书可以替代私人农药施用证书［4］。

（2）事前控制——和农户购买农药相关的农药生产和销售的管理规定。

任何组织和个人不得生产和销售未经注册登记的农药，或者该农药已经被注销或尚未被审批，除非已经经过管理者的授权。任何组织和个人也不得销售虽经登记注册但农药的实际成分和登记注册的农药不同成分或不一致的农药，也不得销售虽经注册登记但农药的用途和登记注册的农药用途不一致的农药，以及掺入次级品的农药或失效以及污染的农药、贴假冒商标的农药。任何个人不得拆卸、改变、污损农药及其商标。任何个人不得拒绝相关农业部管理人员有关准备、维护、递交、检查、搜集、复印农药使用和销售记录，并确保农药使用记录反映农药使用实际。任何经注册登记的农药批发商、销售商、零售商在宣传推销限制使用的农药时，如果没有根据相关规定介绍农药类别，不得将限制使用的农药卖给未取得农药使用资格证书的人员，不得拒绝提交给相关政府管理人员农药销售记录。

任何商业农药使用证书持有者、注册批发商、注册零售商不得违背上述规定，若有违反将被管理者处以不超过5000美元的罚款。私人农药使用证书持有者若违背上述规定，将被处以每次不超过1000美元的罚款。处罚程度将根据对环境和健康的危害程度而定，如果没有对环境和健康有危害，但违反了相关规定，管理者可以给予书面警告。限制使用农药的商业农药使用注册证书持有者，违反上述相关规定进行农药销售或批发，将被处以25000美元的罚款或不超过1年的监禁，生产商将被罚以50000美元的罚款或不超过1年的监禁。私人农药证书持有者将被罚以1000美元的罚款或不超过30天的监禁［8］。尤其很多州规定零售商也要经过培训考试取得经营资格证书和咨询资格证书，并接受州农药管理人员不定期抽检监督。

（3）事中控制——农户农药使用记录管理规定。

美国农业部和美国环境保护机构协商决定，要求获得农药施用资格证书的农户记录使用过的农药法规定的限制使用的农药，农药商业证书使用者也要求记录限制使用的农药。如果所在州没有要求，则农药施用者须记录近2年内使用的农药，施用农药的农户应该记录农药名称、施用量、施用日期、施用地点。在农药使用的30天之内，商业农药施用者要求提供给农户农药使用记录。

在相关机构的要求下，农药使用记录复印件应该随时提供给联邦或州政府相关机构，以供政府相关机构分析和健康有关或生态环境有关农药使用情况。每一个这样的政府相关机构应该对农药使用者的农药使用数据进行调查和记录以有利于环境分析和农业生产分析，但相关政府机构在公开数据时不能够直接或间接公开农药施用者的个人信息，数据的搜集介入也只能由农业相关政府部门执行。当农药使用者因使用农药中毒需要治疗时，应该迅速及时提供相应的农药施用信息给医护人员。如果农药使用者没有提供及时完整正确的农药施用记录信息，农业相关书记员可以处以农药使用者不超过500美元的罚款。如果农药使用者拒绝提供农药记录给相关工作人员，将被处以不超过1000美元的罚款。农业部的书记员和环境保护机构的管理者有责任搜集和整理完整的数据以便于发布完整的农业农药使用年度报告。农业部门的书记员和管理者应该建立备忘录明确他们之间的职责以避免重复劳动搜集调查农药使用信息。农药使用年度报告应该在每年的4月1日前递交给议会，农业部和环境保护机构应该明确相互职责。

农业部的书记员负责搜集全州或全县的防治农作物以及与饮食有关农作物病虫害的农药使用数据信息，包括蔬菜和水果。农药使用信息的搜集应该依据农药使用者的农药使用记录。农业部的书记员应该配合帮助环境保护机构的管理者完成调查设计、数据信息的汇总结果［5］。

（4）事后控制——农药的包装残余处理。

农药生产商在生产农药申请时被要求递交关于安全运输处理方法和剩余农药及包装的处理，否则生产申请将得不到批准，并在农药标签上注明。州政府颁布关于农药包装物的回收和再使用处置办法，如果农药被取消注册登记资格，生产商应该负责将农药召回并在60天内递交详细召回计划，农药包装物在回收时应处理包装物内的农药残留。州政府相关机构负责上述规定的监督执行，包括监控空气、水、土壤、人群、动物等。同时，州政府相关机构应给农药使用者推广综合病虫害管理技术，以减少农药污染和风险。应该通过政府采购和政府政策推广综合病虫害管理技术。

下面以缅因州的农药包装物处理为例说明。自1983年，缅因州对农药容器的处理有相关法律规定。多年来，农药控制委员会检测官员确保毒性最大的农药包装物被回收，在固定的废物处理设施中得到完全清洁和正确处理。然而，法律并没有对普通农药包装容器处理进行相应规定，没有任何预处理就在公共垃圾填埋场或焚化炉焚烧处理。自1991年，为了使农药包装物完全和普通垃圾分离，阿鲁斯图克县采取了以下措施：在严格自愿的基础上，农药销售商和非赢利农业容器回收委员会着手回收高毒农药包装物和普通农药包装物，用来制造特殊的对包装材料纯度要求不高的产品。在农药控制委员会的管理和合作下，塑料包装容器，被收集运送到中转站，捆绑并销售、回收利用作为非消费者产品，如铁路路枕、运货板、篱笆桩和路面减速带。除了阿鲁斯图克县，南缅因洲和中缅因洲由于缺乏中转站，做的不如阿鲁斯图克县好。2007年，州农药控制委员会和农业容器回收委员会建立了2个新的股份中转站：一个在德克斯特，另一个在麦卡斯，这有助于帮助南部地区的农药容器回收［6］。

2 对我国果蔬基地农户农药使用管理启示

根据美国农药法中相应监督管理主体EPA和各州农药管理部与各州农业行政部门职责的明确划分，以及美国各州农药使用管理制度中管理农户使用农药的质量控制的事前控制、事中控制、事后控制立法思想，结合我国特定果蔬基地农户农业生产实际，美国农药使用监督管理制度对我国相关农户使用农药立法和监督的某些方面值得借鉴。

2.1 立法中明确农药生产与销售经营主体与监督管理主体分支机构和人员

根据《美国农药管理法》，美国农药管理主要执行机构为EPA，各州农药管理部或州县农业部门下属农药管理办公室对农药生产和销售进行监督管理，对EPA及联邦农药法、州农药法负责。从组织机构上明确了对安全农药的生产和销售进行监督的具体执行单位和人员，真正具备了农药管理法中明确的分支机构和专业人员。联邦农药法对农药生产和销售商作了具备注册的营业执照证书的一般要求，各州农药法要求销售限制使用农药的零售商还应具备农药使用证书或商业农药配发证书。

而我国的《农药管理条例》以及《农药管理条例实施办法》中虽然明确农药生产与销售的监督管理主体是各级农业行政部门，但在基层县区农业局执行农药法的分支机构责任主体模糊，很多农业局下属机构中根本就没有具体的农药执法机构和人员，即使有农业执法队或农产品质量安全处，缺乏具体的专业农药监管人员。许多农业局在县乡基层农药执法时，农药执法队常常是农业局临时组建，责任分支机构和人员组成不甚明确。即使重要的果蔬基地的农业局关于农药经营监督的下属分支机构和人员也不明确，这样责任追究也难以落实到位。

2.2 严格果蔬基地农资店主培训考试和农药经营资格证书发放

建议修改《农药管理条例》以及《农药管理条例实施办法》中关于农药的经营单位的部分规定，因为规定中农药的经营单位为农业行政部门下属的植物保护站、土壤肥料站、农业技术推广机构可以经营农药，经营农药的销售单位应该市场化，与农业行政单位剥离，杜绝乡村农资店只挂靠交费经营而缺乏监督的情况发生。农药法中对具备农药专业知识应该界定清楚，农药的经营应该由具备专业资格的专业的生产商或销售商实行定点连锁经营，通过实行严格的培训考试对农药销售资格和农药购买咨询资格进行认证并发放相关证书，禁止农药在农村的走街串户不定点经营。在此基础上，规定农资店建立限制使用农药进销台帐。从农民购买农药源头上确保农民安全购买农药。达到这个要求需要建立完善的农药资格证书培训考试体系，明确由农业技术推广部门和农业大学负责实施。

2.3 加强对农资店主和农户安全农药使用知识宣传

农户购买安全农药和施用安全农药是果蔬农药不超标的根本所在，我国绝大部分农户规模小且农户众多，让农户培训考试取得农药使用资格证书目前不切合我国农村实际，但对有限的乡村农药零售商进行严格的培训考试发放农药使用资格证书和农药经营证书是可行的。特别是在无公害果蔬基地让具备农药专业资格的零售商或农业技术推广人员推广基本的农药使用技术知识，从农民的认知视角改变其错误的农药认知，改善无公害果蔬基地农民因对农药技术的无知施用禁用农药或过量使用农药的现状。

因此，应该对无公害果蔬基地下拨农药安全使用基本技术知识培训推广经费，由农业大学和地方农业技术推广中心选派农业技术人员对乡村农资店主和果蔬种植户进行基本的病虫害防治技术和农药施用技术培训。如陕西太白县农业技术推广技术中心为太白无公害蔬菜基地的农户发放的无公害和绿色蔬菜种植技术手册效果明显，农户使用农药安全技术水平较好，农药安全监督及宣传也做的较好。

同时，我国对农户使用安全农药的管理应该以疏导及宣传为主，处罚为辅。我国农户农田的超小规模导致对每个农户进行农药残留检测的成本过高且不具备可操作性，对农户而言即使使用违规农药农药残留检出的机率也不大。以蔬菜种植基地农户为例，我国无公害蔬菜基地蔬菜的种植大部分是小规模种植，蔬菜收购商收购蔬菜时以小规模多户方式收购，即使被抽样检测出农药残留超标也很难追溯农药超标具体农户来源。因此，要下大力气使蔬菜生产者理解与遵守安全用药的规定，这才是民众吃上放心菜的根本［7］。

2.4 落实农户农药使用记录管理

美国对农户的农药使用记录管理规定值得我国农药使用管理学习和效仿。迄今为止，我国对农药在农业生产投入缺乏全面准确的数据统计和相应的数据库，因而无法准确评估农药对环境的污染状况，也无法对农药残留超标的农产品进行具体到户的责任追溯。根据美国农业部NASS和EPA数据库显示，美国农作物使用农药情况详细准确，具体到每种农药的化学成分使用量和每种作物，这对于掌握作物的生产投入情况和环境评估等提供了坚实的数据支撑，也为农产品农药残留追溯提供了依据。因此，我国应该在无公害果蔬基地推广农户农药施用记录制度和收购商收购果蔬来源的编码制度，并将农户农药施用记录和收购商对收购果蔬编码规范化、制度化。可以通过对农户进行施用农药记录进行必要的补贴等措施激励农户填写农药使用记录。目前，现实中的操作困难是，农户分散而众多，农户填写后众多的数据信息搜录工作量大，统计部门是否有足够的人力和财力进行统计也是需要解决的。

2.5 探索有效的农药包装残余处理方式

目前我国在农药的施用后控制方面，即农药包装物的回收处理管理急需加强。根据笔者对河南虞城、陕西太白、甘肃靖远的161个抽样农户调查表明，农户对农药包装物的处理措施主要是直接丢弃在田间地头和普通垃圾堆，这样处理的农户占到了调查农户的91.49%，将农药包装卖给废旧物资回收商贩和冲洗后作为自用容器使用的占到调查农户的8.51%。我国应该借鉴美国的农药包装回收措施，探索农药包装的回收方式，如上海市政府2009年规定农药包装由农药销售商负责回收，由政府或农药生产企业给予回收包装的农户和销售商适当补贴，由农药包装生产企业或其他以农药包装为原料的生产企业负责回收再利用。

3 海南豇豆农药超标事件反思

反思海南豇豆事件，导致事件发生的原因是多方面的。第一，从农药法对农药经营主体规定方面存在制度缺陷，农药法规定经营农药需要有农药专业技术人员，但对农药专业技术人员的界定不清，并且规定供销社或农业“三站”才具备农药经营资格，这就导致现实操作中很多基层乡村经营农药的农资店主本身文化水平不高，也没有经过严格的培训认证，而仅仅挂靠交费给供销社或农业“三站”等取得农药经营资格，缺乏真正监管和相应的专业技术知识，这最终导致基层乡村农资店经营混乱。农药资格的经营应该严格限制农药零售店主的农药技术水平条件，建立完善统一的农药技术培训考核和证书发放体系，海南2010年11月新实行的地方农药法规对农药经营资格的规定仍有需要完善的地方。第二，从农药经营监管视角看，海南豇豆主产区基层农药经营监管的机构和专业技术人员监管经费需要落实到位，需要启动相关农药经营监管的责任追究制度，改变基层农药经营监管人员的工作方式。事件发生后，海南大多农业县区的农业局都成立了农业执法队，但存在的问题是，农业执发队中农药专业技术人员的比例需要得到保证，其农药执法的工作方式更需要灵活变通，真正起到应有的监督作用。第三，从农户农药安全使用认知视角看，作为全国重要的蔬菜基地，当地农业部门应该加强其安全农药施用技术推广宣传，使农户具备基本的安全农药使用知识。在这点上，陕西太白无公害和绿色A级蔬菜基地做的要好很多。第四，要求农民在施用农药时及时记录农药使用情况，通过农业技术推广人员和负责农业镇村干部不定期检查和搜集农药使用记录信息，及时控制和建立相应的数据库，并将此作为农技推广人员和负责农业镇村干部考核重要依据；同时，要求具备资格的农药零售商记录销售台帐，相应的工商、质检等部门应该不定期检查以履行相应的职责。最后，农药包装的回收应该由农药生产商、销售商建立相应的废弃包装回收流程，可以通过生产销售注册时出示废弃包装回收方案方可注册，对农户的废弃包装回收采取补贴或购药折扣的办法激励其积极回收，使废弃包装物回收到以此为原料的加工企业。

［1］PesticideRegulations［EB/OL］.http://www.sfrc.ufl.edu/extension/florida_forestry_information/planning_and_assistance/pesticide_regulations.html.

［2］Alan R.Hanks，Pesticide Program Summary Reports of Activities［R］.www.isco.purdue.edu,2004.

［3］Joseph Picard.Illegal pesticide sale draws big fine［N］.International Business Times，2010-09-15.

［4］Federal Insecticide Fungicide and Rodenticide Act （FIFRA）［Z/OL］.http://www.law.cornell.edu/uscode/html/uscode07/usc_sup_01_7_10_6_20_II.html.

［5］The 2001 Florida Statutes，Title XXXII，Regulation of professions and occupations，CHAPTER 487 PESTICIDES ［EB/OL］.http://pested.ifas.ufl.edu/laws_regulations.html.

［6］Maine board of pesticide control［EB/OL］.http://www.maine.gov/agriculture/pesticides/laws/regs.htm

［7］李宝聚.安全蔬菜是种出来的——对海南豇豆事件的思考［J］.中国蔬菜，2010，（5）：1-2.

（责任编辑 迟凤玲）

Enlightening from USA Pesticides Regulations to China Perfect Pesticides Using Regulations on Fruit and Vegetable Farm

Wang Yongqiang，Zhu Yuchun
（School of Economics and Management,Northwest A&F University，Yangling 712100,China）

According to the analysis of pesticides regulations of USA,the paper finds that the pesticides regulations of USA embody three administrative levels in quality control:feed forward control,events control and feed back control.It suggests that we can use the pesticides regulations of USA for reference and perfect our country’s pesticides regulations.Lastly,it proposes some suggestions for the pesticides regulations by analyzing the event of Hainan pesticide residue on cowpea in 2010.

pesticides regulations； quality control； farmer

F323.3

A

西北农林科技大学人文社科项目（08080322），教育部人文社科项目青年基金（10YJC630261）。

2010-10-19

王永强（1977-），男，河南辉县人，西北农林科技大学经管学院讲师、博士研究生；研究方向：农业技术经济。