“十二五”财政助“幸福”升温

文/柳文

“十二五”财政助“幸福”升温

文/柳文

伴随着“十二五”的到来，“幸福”不经意间成为了我国各阶层民众耳熟能详的一个“关键词”。正所谓“一千个人眼里有一千个哈姆雷特”，幸福感是一个看上去多少有些“虚”的词，对它的定义和描述因时而异，因人而异。而温家宝总理在今年两会前与网友交流时提出的对幸福的理解很好地让这个“虚词”落到了实地——“生活得舒心、安心、放心，对未来有信心”。

温总理对幸福的诠释涵盖了人在物质和精神两个层面的需求，是人本主义精神的体现。“让人民生活得更加幸福、更有尊严”是我国党和国家几代领导人不懈的执政追求，如今更通过“十二五”规划纲要的制定上升成为了明确的国家意志和全体人民携手奋进的共同纲领。

列宁指出：“任何一种社会制度，只有在一定阶级的财政支持下才会产生。”财政是实现国家职能的手段，“十二五”规划各项目标的实现乃至持续长远的经济发展、社会进步、人民幸福，无一能脱离财政的支持。从大的层次说，在未来五年乃至更长的时期里，在不断提升人民幸福感这条发展道路上，财政将持续发挥物质保障、体制保障和宏观调控等三方面的重要作用。

一、充足的财政投入是改善民生、创造幸福的重要保证

把改善民生作为未来五年各项工作的出发点和落脚点，这是各地制定的“十二五”规划中不约而同的共识。虽然幸福是一种无法单纯用物质财富加以衡量的心理感受，民生改善也不是幸福的唯一源泉，但在社会转型的大背景下，对于我国广大亟待共享改革发展成果的普通民众而言，幸福感首先还是来自于物质生活条件的不断改善和充实。

改善民生，最关键的是要尽快建立健全基本公共服务体系。在“十二五”规划纲要中，基本公共服务体系包括公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护这9项重点内容。围绕着这9项内容，纲要提出了10个方面的改善民生行动计划，并对其中大多数项目的实现做出了明确的量化要求，例如到“十二五”末，城镇参加基本养老保险人数增加1亿人、城乡三项基本医疗保险参保率提高3%、城镇保障性安居工程建设3600万套、九年义务教育巩固率提高3.3%，等等。对于普通民众尤其是中低收入群体来说，这无疑是最实惠的共享改革发展成果的方式，也是实践“共同富裕”原则的最好体现。

在建立健全基本公共服务体系的过程中，加速实现城乡基本公共服务均等化是其中的重点。这有助打破我国长期以来存在的城乡“二元经济”结构，缩短城乡差距，从而为提高全体公民的生活质量和我国经济社会的发展创造持久动力。按照“取之于民用之于民”的原则，财政责无旁贷地应当成为促进实现城乡基本公共服务均等化的主体。为了向全体公民提供与经济发展阶段相适应的、大致均等的基本公共服务，除了实行对城乡财政投入一视同仁之外，还要着意弥补以前在农村民生领域的“欠账”。为此，应当确立农村基本公共服务发展的优先权，在“十二五”期间继续和进一步加大财政资金向农村地区投入的倾斜力度，建立健全向农村适度倾斜的公共产品供给制度，通过优化财政支农结构，在维持基层机关基本运转的前提下，根据农村公共产品的性质和不同级次，把财政支农资金重点投向农村基本公共服务，包括基本民生服务、公共事业服务和基本公共设施建设等领域。

显然，每一项改善民生行动计划的实施都离不开“真金白银”的投入。“十一五”时期，我国财政在基本公共服务领域的投入堪称空前。2006年至2010年，国家财政的教育支出从5464亿元增加到12450亿元，医疗卫生支出从1421亿元增加到4745亿元，社会保障和就业支出从4394亿元增加到9081亿元，文化体育支出从685亿元增加到1528亿元。2007年以来，中央财政还不断加大了对保障性安居工程的补助力度，补助资金从2007年的51亿元增加到2010年的811亿元。

今年是“十二五”开局之年，据2011年财政预算报告显示，中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的支出合计超过1万亿元，比上年增长18.1%。具体而言，教育、医疗卫生、社会保障和就业支出将分别比上年增长16.3%、16.3%、16.6%，保障性安居工程支出1030亿元，增长34.7%，文化体育与传媒支出增长18.5%。此外，中央财政还安排“三农”支出9884.5亿元，比上年增长15.2%；中央对地方的税收返还和转移支付37310亿元，比上年增长15.3%。此外，农业水利、交通运输和环境保护等领域的支出也与民生密切相关。中央财政对地方的税收返还和一般性转移支付大部分也将用于民生开支。以上几方面的民生支出合计，将占中央财政今年全年支出的2/3左右。

与此同时，各地方政府也在其各自的“十二五”规划中制订了“大手笔”的民生投入计划，涉及发展社会保障性住房、发展新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险、健全完善基层公共文化服务体系、缓解幼儿入园难问题、进一步解决进城务工人员随迁子女就学等各个民生热点的领域。

随着财政在民生领域持续稳定的投入机制的形成，未来五年，中央及地方以财政保民生、让民众的幸福感与财政增长成正比并加速递增的美好愿景必将加速实现。

二、深化财税体制改革，为增进民众幸福感提供制度保障

人的基本生活得到保障之后，幸福感更多体现为一个主观层面的问题，借以衡量的因素也多种多样。同样的生活内容和形式，有的人会感觉幸福，有的人会感到不满，这在很大程度上要受到评价主体自身生活环境、家庭背景、文化程度等条件的制约和影响。因此，政府应当做的是尽力为民众创造一个更容易感觉幸福、更容易实现自身幸福追求的大环境，而不是事无巨细地提供“幸福”本身，而这需要通过建立健全相应的制度框架来促进实现。

在财政领域，未来五年需要从制度层面加以完善的大致有以下几点：

一是继续完善分税制，建立健全财力与事权相匹配的财政体制。“十二五”期间财政体制改革的重点内容之一是从法律规章层面对各级政府的事权，即对支出责任的划分加以明确和固化。只有这样，才能对各级政府财力应达到的水平进行合理的确定，实现各级政府的财力和事权的有效匹配。

“十二五”规划纲要提出，要“推进省以下财政体制改革，稳步推进省直管县财政管理制度改革”。根据财政部的工作规划，在“十二五”前半期，除了民族地区以外，“省直管县”将在全国实现全覆盖。“省直管县”改革使分税制得以在省以下基层政府真正得到全面推行，也有利于解决由于各级财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”导致的县乡财政困难问题。县级财力的增强和乡镇财力的壮大，可以从源头上保证农村公共产品的供给与农村人口相匹配，从而有效提高农村居民的生活质量，这对于实现城乡基本公共服务均等化，进一步改善民生，统筹城乡发展无疑有着极其重要的意义。

二是进一步规范和完善转移支付制度。我国各地经济发展的水平很不一致，因而各地方拥有的自筹财力水平也很不一致。在这种情况下，要实现城乡基本公共服务均等化，只能通过实行转移支付制度来弥补一些地方财力存在的缺口，实现财力分布的横向均衡。

“十二五”时期，优化转移支付支出结构是财政体制改革的一个重要内容，首要的一点是建章立制，在中央与地方充分讨论酝酿的前提下确立起一整套转移支付的计算公式，从而从根本上杜绝各地方为了争取更多转移支付资金而“跑部钱进”的不规范现象。为了尽可能扩大转移支付在实现财力均等化方面的作用，还应当进一步增加一般性转移支付的比重和规模，逐渐缩小税收返还的规模，控制专项转移支付的规模，将专项转移支付整合归并，尽可能将其转为一般转移支付。此外，还要尽快建立健全转移支付资金使用的监督评价体系，从而提高转移支付资金的使用绩效，确保转移支付资金更多地作用于基本公共服务领域。

三是继续推进税收制度改革，实行结构性减税，降低宏观税负。

为了改善民生，不断增进民众的幸福感，除了加大自上而下的财政资金投入，“藏富于民”也是一条重要途径。藏富必先致富，2003年以来，收入分配制度改革成为上至决策层下到普通民众共同关心的重要问题。在这方面，“十二五”规划纲要提出，努力实现居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，并提出了城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入年均增长率均大于7%的量化预期指标。

据有关专家估计，2009年我国的宏观税负约为30%。而随着税收收入增幅连年超过GDP增长，政府收入占GDP的比重仍在继续增加，宏观税负水平也可能继续上升。过高的税负在国民收入分配中直接挤压了企业和居民的收入增长空间。

为了实现“富民”的目的，从税收政策环节考虑，“十二五”时期仍需继续降低宏观税负，实行结构性减税。结构性减税的作用之一是减轻企业负担，在后金融危机时代，这对于增强我国企业的国际竞争力和自身生存发展能力，增加外贸出口，刺激投资和消费，增加就业，增加企业职工收入等都会有很大帮助。

为了推进收入分配制度改革，扭转城乡之间、地区之间和不同行业之间收入差距过大的趋势，“十二五”期间还应当继续完善个人所得税和财产税制度。据财政部税政司公布的我国《2009年税收收入增长的结构性分析》报告显示，2009年我国工薪所得个人所得税收入在全部个税收入所占比重约为63%。现阶段，工薪阶层成为了个税缴纳的主体，其中近2/3更属于中低收入家庭。贫富差距有不断拉大的趋势。因此，现行的个人所得税制度明显达不到缩小收入差距的目的。未来一个时期，应当实现以“宽税基、低税负、超额累进”为主要原则目标的个税制度改革。在不断提高税收征管水平的前提下，尽快建立起综合税制与分类税制相结合的个人所得税税制，对劳动所得与资本所得加以一定程度的区别对待，从而减轻中低收入者的税收负担，加大对高收入者的税收调节，更好地调节不同阶层之间的收入分配关系，缩小贫富差距。今年两会前夕，温家宝总理与网友在线交流的时候明确提出，今年将再次提高工薪所得减除费用标准（即人们俗称的“个税起征点”），这无疑为“十二五”期间个人所得税的改革开了一个好头。

除了以上三点，未来五年还应当进一步完善有利于节能减排、节约资源的税种，研究开征新的有关税种，从而促进环境保护事业的发展，为人们创造更加幸福的生活环境。

三、充分发挥财政的宏观调控职能，造福于民

在“十二五”规划纲要“政策导向”一章中，“加强和改善宏观调控”被列在第一条。其中提到，“把短期调控政策和长期发展政策有机结合起来，加强财政、货币、投资、产业、土地等各项政策协调配合，提高宏观调控的科学性和预见性，增强针对性和灵活性”。这一政策导向似乎与具体到个人的幸福感没有什么关联，但实际上，加强和改善宏观调控可以持续地改善国家和社会的经济大环境，推动社会再生产顺利进行并形成政府、企业、个人之间的良性经济关系，而这无疑会为每个人的生活带去更多的舒心、安心、放心，对未来也将有更多信心。

马克思主义政治经济学明确指出了财政在社会再生产中的定位——财政作为再生产过程中的中介环节，必须和交换一起为生产的发展服务并最终为消费服务，因为我们国家的战略方针、发展政策归根结底最终都要落到满足人民群众的实际需要这个目的上来，即不断增进民众的幸福感。从这个意义上说，不断完善中的公共财政不应当只是简单的预算内收收支支的活动，它更应当与社会主义短期以及长远的发展目标紧密结合在一起，一方面应当配合这些目标的实现而行动，另一方面又应当积极主动地担当起自己应尽的责任。具体来说，国家财政应当承担的责任，主要包括调控社会经济结构、产业结构、区域经济结构、所有制结构，调节贫富差距、改善人民物质文化生活水平等各个方面的内容。

国家要做的，就是财政要管的，政权与财权不可分割。财政涉足的社会管理应当遍及整个国民经济领域，财政政策的制定也必须与国家的长远发展目标和规划相一致。在财政部门强化自身社会化管理职能的同时，还应当与金融、证券、社保等部门实行联动，还要与工资、价格、信贷、企业财务等经济杠杆相互配合。在此过程中，其他杠杆发挥作用要受到国家可支配财力的制约，这就使得财政的重要性得以突出，从而居于枢纽地位。

在宏观调控过程中，财政的一个重要功能与职责是通过制定相关政策来引导不同行业的发展方向和发展速度。从这个角度讲，财政不仅仅要管好固定资产投资、基本建设投资，还要对全社会的企业投资加以通盘管理。在市场经济条件下，国家不能对企业的经济行为加以直接干预，而需要采取间接手段。例如，会计通则和准则的制定是财政部门对国有及民营企业的财务运行的指导，也是引导企业纳税的一个手段，同时又是指导各个产业、部门进行成本核算的重要依据，是衔接政府与市场的重要桥梁。财政可以通过它对个别企业、行业乃至全社会的生产过程和结果发挥重要的宏观调控作用。像这类财政对社会事务的宏观指导职能，都是“十二五”乃至今后很长一个时期应当下大力气加以研究的问题。

（作者单位：财政部）