2011地方政府创新趋势

■本刊记者 贺海峰

2011地方政府创新趋势

■本刊记者 贺海峰

如果说2011年改革将有所突破的话，可能主要集中在社会管理体制、社会组织管理体制、社区管理体制，以及更多的公共参与等方面。

肯定会有实质性的动作

《决策》：请您对2011年地方政府创新趋势作出一个总体判断，可以用三两句话进行概括。

刘峰：在创新活力方面，我持比较乐观的态度。因为我们应对金融危机已经取得比较明显的成绩，2011年又是“十二五”的开局之年，更适于创新。我可以肯定地说，地方政府肯定有比较大的活力，尤其是全国，在转变经济发展方式等方面，会有实质性的动作。

杨雪冬：有的学者认为创新动力不足，更多是从干部人事管理体制出发，这种体制自上而下，控制得很严，维稳任务重。我个人不太认可这种判断，我认为动力在不断累积，不断增强，一些年轻官员进入新的岗位，迫切希望做事，同时社会有这么多需求，创新动力应该是越来越足。我是稍微乐观一些。

《决策》：那么，地方政府创新动力到底源自哪些方面呢?

燕继荣：一是中央的推动力。比如提出服务型政府、以人为本、权为民所用。这些大的目标通过文件、文献或者领导讲话表述出来，对地方政府是鼓励、鞭策、引导。上面调子低了，下面可以也跟着收一收，也受影响。二是地方官员的推动力。出于政绩、责任感的考虑。三是民众的压力。要求解决现实问题，民生、公共服务、社会福利保障这些方面。民众的需求也会成为地方政府创新的一种压力。四是媒体、学界的评论、分析、论述，也构成一种力量。四种力量，可以分析阻力在什么地方，动力在什么地方，创新的劲头足还是不足，都可以从这几个方面考虑。因为几方面力量在博弈，看力量的消长，可以分析好多问题。总体上看，2011年政府创新动力应该不低。

薛澜：首先是压力，地方政府面临的各种压力是创新的动力，四平八稳很难创新。兄弟省份都已经发展得非常好，我这地方还很落后，它就有某种压力。或者周围都很安宁，我这里老是出问题等等。这种压力既可能来自上面，也可能来自下面。

第二，要有创新资源。这种资源有两种，一种是物质资源，比如广东、江浙比较富裕，有更多的资源投向公共服务。当然这也不是唯一的，还有一种是社会资源，也叫“社会资本”，对政府创新也非常重要。地方政府的公信力是一种非常难得的宝贵资源，凡是创新比较好的政府，在当地公众中具有相当的威信。

我将创作草稿拍照，上传微信群，并说：“方法不难——拓展成上句，套改得下联。思考有个过程，句子离不开修改琢磨。”而后，我也试作三联晒在群里。

第三，是学习。现在各级政府官员的学习热情和力度前所未有，学习党建理论和公共管理、发展经济、社会管理等等。还有就是在大学系统地学习，获得MPA学位等。此外，官员们在学习中通过彼此之间的沟通，也可以学到很多新的东西。还有地方政府派官员到国外学习MPA，获得国际视野和新知识、新技能。

刘峰：政府创新是一个三维机制。一是动力机制，又叫激励机制。让创新的人有名、有利、有地位、有好处，不管他是官员还是老百姓，这是一个关键的问题。二是保健机制，广义的叫社会保障制度。给你足够的里子、面子、安全感，尤其包括法律的救济、权利的救济。三是约束机制。三者一定要突出“激励”。当然，激励的前提是保健。突出一个，兼顾两个，三合一。三者结合得越好，动力机制越持久越有效。

激励本身又包括“激”和“励”。创新，事前要激发，比如说政府的号召、刺激、引导，这是“激”；“激”完了之后，比如政府主官做出成绩，老百姓给他口碑，给他拥护，作为上级，应该给他提拔，给他荣誉，这叫“励”。这样原来的正确行为就会再次发生、重复发生，正强化。所以，激励是“激”和“励”的一致，这才有动力机制。“激”的时候要考虑整体、考虑方向；“励”要根据老百姓的拥护、根据你的成就及时“励”。这个“励”又包括精神的、荣誉的，要有力度，激励的力度。刚才是三合一，这是两合一，否则讲什么动力机制啊?

社会改革将成热点

《决策》：在您看来，2011年，地方政府创新面临哪些挑战？地方公共决策呈现出的突出问题又有哪些？

杨雪冬：挑战很多。一个是可持续性的挑战。还有一个是越来越重要的问题，很多所谓创新和整个制度的关系需要重新去考虑，一些创新对某一地是有好处的，但是对整体制度来说却没有什么好处。因为这个创新如果出来以后，上级不批准就会出现矛盾和冲突，如果理由是坚持现有制度的，可能对下级积极性是很大挫伤，最典型的例子就是步云的选举。这是个别创新和整个制度的耦合是一个很大挑战。这也导致了部分领域创新动力不足。

现在每个人都是自己的新闻发言人。这使得很多的公共决策变成公共事件，这是一个最大的变化，变成全国关注的事件后，再回馈到地方。从一般意义上，这种挑战是正常的、合理的。媒体的状态就反映了社会的状态，社会是分化的不均衡的，媒体意见表达也是分化和不均衡的，对公共事件没有客观的讨论，几乎全部是一边倒。因为转型社会各种矛盾凸显出来，不是以一种理性的东西去判断，而是带有一种情绪。例如微博，如果不尖锐就不会有人去看。某种意义上有民粹主义倾向。所以，致使地方政府更不敢公开信息了。这样会导致决策流产或者被扭曲，决策的科学化和民主化有时候是有冲突的。

《决策》：2011年是“十二五”规划起始年，这样一个契机会不会让地方涌现出更过的政府创新出来？

何增科：地方政府创新的重点主要还是围绕改善民生，提供优质高效公共服务，创新社会管理体制，促进公民权利均等化，增强社会活力。从创新层级上来说，政府创新层级在往上延伸，像计划单列市、省辖市、副省级城市甚至省一级创新日益活跃，以前我们看到的大多是县一级创新比较活跃。另外，地方政府创新活跃的地区，彼此之间还有竞争，存在相互竞争的压力。

如果说2011年改革将有所突破的话，我个人有这么几点期待。第一是希望在社会管理体制改革方面，像社会维稳体制的改革。信访综治维稳面临的问题和矛盾越来越多，希望在维稳体制上有所突破。如果哪个地方在这方面有所创新，那么对整个国家来说都是做出了很大的贡献。

二是呼唤社会组织管理体制改革。我们讲政府、企业之外，社会组织的作用越来越重要了。怎么调动它的活力，对社会组织的培育、服务、评估、监管等在一系列方面进行更好的改革，提高其积极性和作用至关重要。

三是社区管理体制改革。到底怎么改革，创新空间很大。

四是希望能有更多的公共参与。比如说在规划、环保、预算等涉及民生等重要领域，能有更多协商、对话、沟通的公众参与试验。民众参与了、了解了，能够消除它的怨恨和猜疑。把他排斥在外，他总是会怀疑。公众参与的领域要拓展，参与的程度要提高，公民参与的权利要得到保障。例如杭州的开放式决策，是个很好的做法，但是仍然有拓展的空间。

《决策》：有人分析认为，下一轮政府改革创新的主线，主要是“两个一体化”、“两个均等化”，即推进市场一体化、城乡一体化，实现政府提供公共服务和公民权利的均等化。您认为，这种概括是否准确、全面？

薛澜：政府创新，实际涉及两个方面：一是政府所做的事情；二是政府做这些事情的体制机制。“两个一体化”、“两个均等化”，我觉得还是过于笼统和理想化。

政府做什么呢？还是要回到最基本的东西去。明确中国目前所处的发展阶段，政府最应该做什么，通过什么方式筹集资源，把该做的事情做好。这个基本的机制必须建立。我最担心的是，政府往往会陷入一种可怕的循环。出发点很好，提的目标很高，但手中其实没有资源来实现，最后只有用不正当的方式攫取、掠夺，因而激起老百姓的不满，老百姓反过来对政府所做的事情也不认账。逼得政府又去提出新的更高的目标，进入下一个循环。这种事情对政府的信誉和对社会都是一种很大的伤害。而且政府实际做的和公众期望值越拉越远的话，就有可能跌入所谓的“中等收入陷阱”。

所以，我们必须建立一个社会公共服务与社会资源互洽的机制。我们目前这种机制，老百姓总觉得跟政府要的越多，最后自己就越得利。殊不知羊毛出在羊身上，这种资源实际上还是要从老百姓那里得到。所以从一个更加理性的角度看，我们要分析，这件事情是请政府做好，请某种社会组织来做好，还是由个人来做比较好。需要做一点效率的比较与分析。因此，“十二五”期间，最核心的还是建立有效、公正、合理的地方公共预算公共财政机制。

不应盲目要求公共服务均等化，我们考虑的实际上是基本公共服务的均等化。尽管我们的经济发展取得了很大的成就，但要实现基本公共服务的均等化还有很大的挑战。因此，要把均等化的含义说清楚。我们在提出每一个公共政策目标的时候，都必须做一些更加细致的分析，看看实现这样的目标需要什么样的投入保障和实现机制，从而确保政府提出的公共政策目标可信、可操作。

政府创新不能太“积极”

《决策》：现在存在一种倾向，不少地方和部门言必称改革创新，各种各样的改革尝试花样不断，令人目不暇接。

刘峰：地方政府创新，重点在于机制的创新、环境的创新。政府不能太“积极”，你太积极了，下边没有积极性了。你把大的服务提供了，环境提供了，它自然就发展的快一些。尤其是现阶段，金融危机影响告一段落，下一步基本回归常态，应当重点发挥地方的积极性，调动基层、县域经济、中心镇的灵活性、机动性，让它们来积极创新。

在结合上做文章，我觉得是可行的。光哗众取宠不行，光注重上边的不行，光注重下边的也不行，中国的国情就是必须结合。我认为应做好“三个结合”:

一是领导与群众的结合。就是要在中央许可的范围内，在老百姓希望你做的事情上来“跳舞”。在二者结合点来做，这一点就很实在。上下要尽量一致。有时候，很多地方是不一致，但毕竟有一两件可以先做。充分理解中央的精神、大的形势，而且底下又了解民意、具体情况，这样就把结合点做成生长点。

二是一般与个别的结合。在这个结合点上做文章，就有了外力、有了助力、有了运气。

三是方与圆的结合。方，就是依法行政，政府要规范化、要透明化，政府创新要有所限制、有所局限；圆，就是自己的变通、灵活、妥协。广东有些改革，按照现有的法律，有时很难推进。怎么办呢？他们采取一事一授权的变通，总的是在法律的框架下来创新。

补充一点，政府创新不能过度，不是越创新越好。过度，容易出现混乱，不好控制，不好约束，不容易形成合力。

薛澜：改革开放30年，我们一直在讲改革，讲创新，这是针对旧的体制。现在改革30年了，在政府的体制机制方面，应该把一些基本的比较成熟的规则、体制、机制稳定下来，也就是要让行政体制改革的成果积淀下来，成为现代国家制度的一部分。毕竟一个政府的体制机制既需要创新、变革，也需要稳定和可预见性。

所有政府都面临这个问题，就是通过什么机制来推动创新。西方政治体制中，存在公务员、政务员双层机制。政务员是通过选举产生的或由被选举出来的官员任命。这类职务一般是政府部门的高层职务，与主要政治领导人共进退。因此，每次政治选举后，都会有新的人进来，有可能是大学教授、大公司的经理等等。这些人往往会带进来很多很好很新的想法，并去努力推动这些想法。而公务员则是通过公务员考试进入政府机构，他们只要不犯错误，可以在政府工作到退休。他们的存在使得政府机构的运行保持连续性。政务员的想法是需要通过这些公务员的努力去得到实现。因此，在西方政府中，政府改革或创新往往就是公务员与政务员的博弈。这个过程就是创新的过程。我们政府内部也可以探索这样一种机制，形成两股相互制约的力量，既有冲突，又有融合。

现在，我们的政府是行动政府，疲于应付各类事务，比较被动，没有时间潜心思考。所以要借助智库的力量，内部、外部相互激励，最终从行动政府转型到思想政府。