工业反哺农业视角下的财政支农制度研究

2011-09-26袁青峰

唯实 2011年5期

关键词：中央财政支农补贴

袁青峰

(北京师范大学马克思主义学院,北京 100875)

工业反哺农业视角下的财政支农制度研究

袁青峰

(北京师范大学马克思主义学院,北京 100875)

工业对农业的反哺,很大程度体现在中央和地方财政对三农的支持上,然而现在我国的财政支农存在着力度不足、结构不合理、相关体制和制度不健全、资金管理和使用混乱、与国际接轨不够等问题。财政支农制度的这些弊病严重制约和束缚了工业对农业的反哺,因此,应该采取相应的举措,建立更完善的制度。

工业;农业;财政支农

2004年以来,每年的中央一号文件都是关于三农问题的,其中包括农业税的减免、农民种粮补贴、增加农民收入等一系列支农惠农政策。当前,我国已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段。在新阶段,支农惠农政策对于改善农民生活、促进农业生产发展虽然起到了一定的作用,但是,由于我国的城乡差距越来越大,农业、农民和农村问题也随之越来越突出。这在某种程度上警醒我们,财政支农政策可能存在问题。

一、财政支农制度存在的问题和弊病

(一)国家财政支农力度不足

我国财政支农投入的绝对量不断增加,但是财政支农占财政支出的比重却并没有相应提高,反而有所下降。改革开放以来,随着国家财政实力的增强,我国财政对于农业的支持力度也在增加,用于农业的支出由1980年的150亿元上升到2006年的3172亿元,短短的25年间增长了25倍。中央财政用于三农的支出由1996年的774亿元增长到2009年的7161亿元,十年内增长了9倍多。然而即便这样,这种对农业的支持较之西方国家也相差甚远。统计数字显示,1996—2009年我国财政支农占农业 GDP的比例平均在9%左右,而西方发达国家一般在30%—50%之间,巴西、印度和泰国等发展中国家也在10%-20%之间。这充分说明我国的财政支农总体力度不足,加大财政支农的幅度仍然有较大空间。更为严重的是,在国家财政支农总量呈不断上升趋势的同时,三农支出占国家财政支出的总比重却在不断降低。农业支出占财政支出的百分比虽然有起伏波动,但总体上没有大幅度的增长,甚至呈现出下降的趋势。如表一所示,中央财政对三农的支持力度从1996到2006年大幅下降,2007年跌至谷底,近两年随有所回升,但增长很小。这与我国《农业法》所规定的“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”相矛盾。

表一：中央财政总收入及对三农的投入(亿元、%)

目前,中央财政对三农投入的统计口径过宽,如果剥离掉本不属于对三农的支持,我国的财政支农力度要更小。例如基本建设投资,主要是用于大江大河治理方面的支出,很少直接用于三农,也基本上不是出于农业和农村的目标;农村税费改革转移支付,是各级地方政府因农村税费改革而减少了财政收入,中央政府为了维持地方政府的运转而补偿给他们的补贴,其主要用途依然不在农民身上;农产品政策性补助,主要是补贴国有粮食流通企业的,其出发点是为了保障国家粮食安全,大部分与农业和农民没有直接关系。由此看来,由于统计口径的原因,中央财政支农给人们造成了一个错觉,似乎财政支农力度很大,其实真正用于三农的实际投入水平非常低。

(二)地方财政支农能力不足且区域差别较大

近年来,在财政支农方面,我国的地方政府一直扮演着至关重要的角色。可以说对于三农的支持,绝大多数来自于地方政府。如表二所示,中央财政的投入大约占总支农支出的8%,而地方政府则担负了其中的92%。就支农支出占财政支出的比例来看,中央财政仅仅支出了其1.7%,而地方政府则是6.5%。由此可见,在财政支农上,地方政府处于主体地位。

表二：2006年中央财政与地方财政的支农支出(亿元、%)

另外,从表二还可以看出,就财力而言,中央比地方的实力更加雄厚,然而,在支持三农方面担负的责任,中央远远小于地方。特别是分税制改革以来,中央和地方的财政收入分配格局发生了很大改变。中央政府的财政收入进一步增加,相应的调控能力也逐步增强,而地方政府的财政收入大大减少,然而其财政支出和担负的责任却并没有因此而减少,其在财政支农中的主体地位丝毫没有减弱。其直接结果就是导致地方财政预算困难。按照目前农业投入有关规定,在上级财政下达农业项目资金时,地方财政必须就有关项目按一定的比例拿出相应配套资金,以便加大投入力度。地方财政承担起自己的支农责任尚且不易,更谈不上去筹集中央政府的配套资金,因此,很多地方政府因配套资金不到位而影响了项目的实施乃至使得计划被迫中断。

地方财政支农规模区域差别较大,影响财政支农的整体效益。我国财政支农的投入东部地区最多,西部次之,中部最少,无论是总额还是人均都呈现出这一态势。东部地区财政的投入近年来不断增加,稳中有升;西部地区由于西部大开发战略的影响,其支农力度也在逐步增强,但是稳定性欠佳;中部地区分布着若干粮食大省和农业支柱产业区,亟需资金支持去改善当地农业的生产环境、生产工具和耕作技术,然而该地区却并未得到与其地位相符的投入,支农力度最弱,并且很不稳定。

(三)财政支农缺乏相应的体制和制度保障,随意性大,“人治色彩”浓厚

表三：国家财政支农支出的边际投入额(亿元)

由表三可以看出,中国国家财政支农支出的边际量变化具有很大的波动性。虽然对三农的支持总体上是增长的,但每年的增加量非常不稳定,特别是1988年和2004年出现了极大的增长,分别为119亿元和168.15亿元。财政支出边际量的变化表明,我国财政支农支出存在较突出的随意性问题。这种随意性很好地说明了我国的财政支农基本上是靠政策支撑,没有体制和制度上的保障,也不具备西方发达国家财政支农上“法治”的连续性和稳定性。长期以来,我们国家奉行优先发展重工业的方针,过多的强调农业对工业、农村对城市的支持,只有当农业和农村出现很明显的问题时才把注意力投放到农村。之后随着问题的缓和,这种注意力事实上又转移到制造业和第三产业。财政支农则表现出一种很典型的“人治”特征,与政府的重视程度密切相关,不具有体制与制度的有效保障。正是这种不稳定性使得我国的财政支农不能发挥其实际效果。

(四)财政支农的结构不尽合理,投入取向不科学,比例严重失调

事业费挤占生产性经费导致财政支农“非农化”严重。我国的财政支农支出大体上分为四部分,即支援农村生产支出与农林水利气象部门的事业费、农业科技三项费用、农业基本建设支出和农村救济。这四项的比例往往严重失调。其中第一项的比例偏高,涵盖农业管理部门、科研院所以及国有流通部门的事业费大约占了一半,名义上的财政支农支出真正用于农业上的甚至不足一半。行政事业费用严重挤占用于农业生产和发展的支出,成了财政支农的一大桎梏。

财政用于农业科技等发展性支出比重偏低,不利于我国农业的可持续发展。目前,我国农业科技投入只占农业总产值的0.25%左右,而发展中国家平均为 0.7%-1%,发达国家平均为2.37%。我国财政对农业科技三项的投入偏少,导致农业科研经费不足、农村先进生产工具和耕作技术推广困难、农民知识水平偏低。加之对于农村的教育、医疗卫生、环境保护以及社会保障等关注度都较低,势必不利于我国农业长期高效可持续发展。

财政用于农业基本建设的比重偏小,且很少能投入到与农民利益攸关的领域。从整体而言,我国的财政支农中用于大型水利建设和林业建设的比重比较大,而与农民生产生活最直接相关的基础设施建设滞后。这主要是因为,中央政府的投资一般偏向于那种大型的具有全局意义的项目,省级政府的投资大多是配合中央搞一些大中型项目,具体到最底层的农村基础设施建设只能靠县乡级政府。然而,县乡级政府受财力的制约很难进行大规模投入,这就导致农村基础设施建设跟不上,农村公共产品供给不足,影响农业的长远发展和农民的生产积极性。

财政支农补贴方式不尽合理。我国财政对于三农的补贴,大部分采取的是以项目投资、项目补助以及对流通领域的补贴为主的间接补贴的方式,直接补贴比重过低。这种补贴方式立足点是社会全局,旨在提高整个社会中全体农民的福利。这种间接补贴一方面使得单个的农民个体从中获益较少,另一方面由于中间环节多而复杂,增加了资金流失的风险。

(五)没有灵活利用W TO所允许的规则进行财政支农

目前,世界各国都在采取补贴的政策对农业进行支持和保护,但是补贴的力度和额度受到W TO《农业协定》的限制。一般有以下三种情况：绿箱补贴,与当年的面积、产量和价格无关,对贸易的扭曲作用较小,对农产品生产的影响较小,因而不受限制,任何国家均可免除削减相关义务。蓝箱补贴是指与当年面积相挂钩的直接补贴,但是有对面积、牲畜头数或生产总量的限制。黄箱补贴是指与当年的面积、价格或产量相挂钩的直接补贴,它容易使农产品的贸易发生扭曲,受到一定的限制。

由于受到国家财政综合实力以及财政支农政策的影响,我国的绿箱补贴使用力度不够,仍然有很大空间。目前 W TO规则所允许的12类“绿箱”措施中我国只用了6类,而未启用的6类恰恰是与农民增收、农业生产过剩和农业结构调整密切相关的措施。即便运用绿箱补贴的领域也是简单的用在了流通环节,这与W TO的贸易规则相违背。黄箱补贴虽然受到一定的限制,但是仍然有一定的使用空间,例如,W TO的有关规定允许当年农业生产总值的8.5%使用于黄箱补贴,而我国远远没有达到这一补贴标准。这说明我国对于农业的支持没有灵活地、充分地利用W TO的贸易规则,没有发挥出财政支农的潜力。

(六)财政支农资金使用和管理混乱,越位、缺位、错位现象普遍

我国的财政支农渠道较多,而且没有严格的界限限制,这给管理造成了一定的困难。这一方面使得支农项目中存在不同程度的重合,造成资源的浪费;或者导致项目之间脱节,造成补贴真空。另一方面使得资金投入分散,很难发挥财政支农的规模效应。

财政支农资金的管理部门多而繁杂。据统计,我国涉农资金的管理部门有11个之多。这就导致不同项目的资金由不同的职能部门把持,很难形成支农资金的合力,而农村的基础设施建设、科研生产以及流通领域恰恰需要相对规模的资金支持。二者之间的矛盾难以协调。此外,这些资金管理部门之间职能划分不明确,存在职权的重合,往往造成同一个项目由多个部门管理但是没有具体部门负责的局面。

由于缺乏相应的监督,支农资金流失严重。支农资金管理部门多而杂,却没有一个专门的监督部门,这就为资金的跑、冒、滴、漏创造了空间。地方上的资金截留现象非常普遍;大批的支农资金被挪用、挤占、贪污或者被低效使用。

二、完善财政支农制度的措施

财政支农制度直接关乎农业的发展、农村的进步以及广大农民的切身利益。无论是内在需要还是外在压力都迫切需要我们完善该制度。因此,应该立足于问题本身,深刻剖析问题的根源,提出有针对性的举措。

(一)加大财政支农力度

我国城乡差距不断扩大,三农问题日益突出,工业反哺农业、城市支持农村的需求越来越大。这种支持和反哺首先就是财政的支持。自1994年实行分税制以来,国家财政收入呈现出快速发展的态势,其增长幅度超过了国民经济的增长幅度。“十五”期间,我国国家财政收入年均增长近17%,中央财政总收入年均增长更高。这说明国家已经具备加大财政支农力度的实力,也具备了建立财政支农长效稳定机制的条件。因此,要坚持“多予、少取、放活”的方针,把着力点重点放在“多予”上,按照“两个趋向”的要求,制定科学合理的财政分配计划,进一步加大财政支农的力度。

加大财政支农的力度要落在实处。财政支农不能仅看统计数字,特别是那些宽口径的统计数字,也不能把与农民没有太大关系的投资和对地方政府的支持归于对农业的扶助。我们的财政支农应该更多的落脚于那些以农民利益为出发点的、考虑到农业长远发展和改善农村面貌的项目。总之,要把这种支持工作做到实处,让广大农民群众享受到实实在在的恩惠。

(二)激发地方财政支农的积极性,合理分布财政支农规模

我国中央财政拥有雄厚的实力,但是在支农方面并没有发挥出其应有的作用。因此,应该适度调整中央财政的投入,使其往农业方面倾斜,以减轻地方财政的压力。同时,要明确中央财政和地方财政的事权和财权的区分。既然中央拥有比重较大的财权,就应该适当增加其事权,充分发挥其调控职能,在一些具体项目上,中央财政可以出计划、出资金、出方案,而地方政府则负责具体的实施与落实;要适当增加地方政府的税权,使地方政府的收入范围有所扩大,以充分发挥地方政府在财政支农中的主体作用。此外,在中央财政下达农业项目资金时,不要强制性要求地方政府去配套,而是采取激励政策,鼓励有能力的地方政府实施配套,对那些能力不足的则应该随项目下发一定的配套资金。

地方财政在支农力度方面差别很大,这更需要中央财政从宏观上进行调控。具体而言,中央财政要加大对中西部地区的投入与支持,特别是在加大对西部地区投入的同时加大对中国部地区的投入。各地区的地方政府,尤其是中西部地区的地方政府也应该充分发挥自己的主观能动性,在地方财政收入增加的同时加大对农业和农村的支持。

(三)财政支农应该由传统的“人治”向“法治”转变

要逐步改变那种单纯依靠政府政策的支农体制,毕竟政策都有一定的主观性和随意性,都有一定的不稳定性。完善财政支农应从体制和制度保障上下功夫。具体而言,我们要克服长久以来“人治”的弊病,构建具有“法治”特征的财政支农体制。只有这样,才能保证财政支农的稳定性和连续性。

(四)完善财政支农结构,合理规划财政投入方向

减少财政支出中用于行政事业费的比重,加大对农业生产性投入。要改变农业管理部门、流通经济部门等机构过于臃肿的现状,逐步减少冗余的机构、部门和人员,要考虑投入资金是否真正以农业发展和农村建设为目的,资金拨付要向农业生产性投入倾斜。

合理规划财政支农的资金投向。应该从长远着手,更多的偏向于农村的基础设施建设和农村科技发展。在基础设施建设中应该改变三层次阶梯状投资的局面,中央政府和省级政府要掌控全局性的基础设施,但也要兼顾地方的基础设施,起码要有资金的扶持、政策的引导。地方政府不能仅仅依靠外在的救济性补助,要充分发挥自身优势,综合运用多种渠道吸引社会资金和民间资金进行投资,通过政策的引导吸引农民自身对农业基础设施进行投资。要想实现农业的现代化,必须加大农业科技的创新和发展。因此,要不断加大财政对农业三项的投入,给农业科研提供充足的资金和优良的环境,支持农业科技创新和农业技术的开发和攻关,给那些为农业发展做出巨大贡献的科技人员以奖励。

扩大支农直接补贴的比重。既然间接补贴有着众多的弊病,我们就应该尽可能扩大直接补贴的比重。支农补贴最终是为了农民的利益,直接补贴最能体现农民利益,也最受广大农民的欢迎。而且直接补贴减少了许多中间环节,一方面可以提高运作效率,另一方面可以避免因环节繁杂而出现的资金流失。

(五)逐步与国际接轨,灵活运用 W TO的有关规定

我国的财政支农既要履行加入世贸组织的承诺,又要遵循 W TO《农业协议》的有关规定。对于符合这些规定但是做得不到位的应该进一步加强,对于违背有关规定的要严格制止。为此应该做到：

进一步加大对农业的投入,充分利用“绿箱”政策。纵观发达国家的农业发展史,大多数都曾经充分利用世贸组织的绿箱政策对农业进行投入和补贴。我国应该充分借鉴这种成功的经验,尽可能增加对农业的补助。这种补贴可以体现在农业发展的方方面面,例如,良种培育、病虫害防治、农业科技支持等。另外政府还要做好信息服务,为农民提供可靠的生产和销售信息。绿箱政策不是一成不变的,它要与时俱进,随着我国国情的变化而变化。

灵活运用黄箱政策。该政策是受世贸组织有关规定的限制的,在运用的时候应该灵活、巧妙并且适度。例如,对于我国主要的但是又不具有竞争优势的农产品可以采取最低价保护制度;对那些有一定竞争力和比较优势的产品,可以进行适度补贴。该政策在国际社会比较敏感,因此应该控制其上限,以免引发国际贸易摩擦。