高校基建工程代建制管理模式探析

李海涛,程建新

(安阳师范学院建筑工程学院, 河南安阳 455002)

高校基建工程代建制管理模式探析

李海涛,程建新

(安阳师范学院建筑工程学院, 河南安阳 455002)

对高校基建工程实施代建制管理进行可行性分析,建立高校基建工程代建制管理模式,并说明保证该管理模式顺利实施须明确的关键问题以及可能带来的风险与解决对策,以充分发挥代建制在高校建设工程项目管理中的应用。

高校基建; 管理模式; 代建制

自20世纪90年代中后期以来,代建制管理模式已在全国各地相继推行,各地出台了一些相关管理办法,均取得了好的效果。可以说,代建制是迄今为止比较彻底的一种代理业主进行项目管理的一种模式。随着我国高教改革的深入发展和办学规模的逐步扩大,高校基本建设也进入了快车道,基建项目不断增加。但是,由于各高校基建自身的特点,导致其在管理过程中存在很多问题,滋生贪污腐败事件。全国政协委员、监察部副部长郝明金明确指出:应“加快推进‘代建制’有效预防高校基建腐败”。由于目前代建制在高校基建管理中还缺乏经验,本文结合高校基建自身特点和行业规律,尝试建立其代建制管理模式,以拓宽高校基建工程管理模式领域,提高管理水平。

1 高校基建管理施行代建制可行性分析

目前,高校基建管理工作主要有基建处管理模式和工程建设指挥部两种管理模式。基于高校自身特点和行业规律,高校基建管理具有以下特点:一是基建项目的非经营性。高校基建项目服务于教学和科研,没有直接的经营收益,既要保证使用功能,又要确保质量和节约投资;二是资金来源多样性。当前高校基建资金主要来自国家拨款、银行贷款、学校自筹、社会捐助等多种渠道,相当程度上决定了其管理模式的多样性,加大了高校基建管理压力;三是高校集“投资、建设、管理、使用”于一身,往往修改设计、扩大规模、提高标准,“三超”现象严重;四是随着我国高等教育体制改革的不断深入和高校独立法人地位的确立,高校的自主权越来越大,而内部制度缺失和监督乏力,滋生权力寻租、权钱交易之温床,腐败现象频繁发生。

“代建制”作为一种项目管理模式,被设计为具有独立法人资格的专业项目管理公司代理业主行使项目管理任务的一种制度模式,其特点在于:第一,代理业主全面行使对工程的具体指挥和管理职能;第二,代理业主行使投资控制职能;第三,在项目实施过程中代理业主以法人身份签订项目勘探、设计、采购、施工等各项合同。

在这种模式下,高校基建管理部门在建设过程中不再直接参与项目管理,只是协助和监督代建单位代行项目建设的投资主体职责。代建制的施行,把高校从繁重的基建工作中解脱出来,实现全过程专业化管理。更重要是,由于代建制企业是独立于项目之外的市场主体,代理高校全权负责工程项目的投资管理和建设组织实施工作(或提供咨询服务),有利于高校基建项目决策更加科学合理,有利于建设资金的宏观调控,从而避免了“三超”、腐败等现象发生。

2 高校基建工程代建制管理模式

2.1 管理模式分析

高校基建工程实施代建制管理模式,高校基建管理部门应作为项目的主体,根据学校规划,确定项目的建设范围和功能要求,将项目整体打包并组织招标选择代建单位,负责签订委托代理合同及与供应商的一些关键合同,确定监督代建单位的实施过程,进行验收等。中标的代建单位应与高校基建管理部门签订代建合同,负责或协助办理工程前期征地、拆迁和建设条件落实、协调工作;根据合同要求办理或协助办理项目报批的相关手续;在全过程代建中,负责建设方案和可行性研究报告、初步设计施工图设计编制和报批工作;负责办理开工报告、建筑许可证等工程实施中的有关手续;负责勘察设计、监理、施工和材料设备采购等招标工作;负责有关合同的洽谈、签订以及合同履行的全过程管理;按项目进度要求上报年度投资建设计划,并按月向使用单位和有关部门上报工程进度和资金使用情况;审核、签证工程进度报表及提出进度拨款意见;协助工程中间验收和竣工验收,编制工程决策,负责项目竣工及有关技术资料的整理汇编等工作。高校基建工程代建制管理模式概念如图1所示。另外,高校其他职能部门如高校规划管理处、财务处、审计处、纪检委、使用院系等相关部门以及政府建设行政管理部门也从不同角度对代建项目进行监督和管理。代建制项目管理模式各参与方的合同约束、监督关系如图2所示。

图1 高校基建工程代建制概念图

图2 高校基建工程代建制管理合同结构图

2.2 明确有关问题

高校基建工程实施代建制制管理必须要明确以下三个问题:

第一,高校基建管理部门应处于决定性的主导地位。高校工程建设合同管理主体应为基建处,而实际上审计处、监察处、招标办、使用院系、财务处等众多单位参与,而作为与他们平级的基建处协调较困难,最终导致都管都不管。基建处作为高校基建的代表,是唯一的项目全过程的参与者,拥有确定其他参与方参与项目时间、方式、条件等的决定权,即项目各参与方之间“责、权、利”关系的调整处置权。

第二,对代建单位应建立合理的监督机制。高校监督发生于资产主管部门与被授权部门及纪检、监察、审计、稽查部门依法对代建单位采取的监管行为。但因高校多部门同时行使监管权,应在各监管部门间形成协调机制,避免因监管冲突或监管过度使代建单位的正常管理实施受到影响。同时还应注意高校监管与委托对代建单位授权的统一:在工作层面上,高校各主管部门一般不应介入具体工作,以免干扰正常的项目管理状态;在决策层面上,对代建单位应充分授权,使其被授予的权利与所承担的管理责任和风险对等。

第三,允许代建单位实施全过程项目管理服务。代建是工程项目管理企业向业主提供的全方位的项目管理服务,如监理、造价咨询、招标代理及其他工程咨询(编制项目建议书与可研究性报告)等均是专项的咨询服务。按照国际惯例,在提供项目代建服务中,如代建单位具有专项咨询服务的资质与能力,应允许代建单位尽可能将相应专项咨询服务合一,以减少不必要的工作界面,增加管理资源的共享,降低管理成本。

2.3 存在的风险及对策

高校基建工程实施代建制管理模式,可能存在以下风险:

第一,责任主体不明,产生重大质量问题和安全问题的法律责任风险。目前代建行为的法律关系不清楚,高校基建项目通过委托代建后,建设工程的民事责任风险转移了,但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移,高校承担了比以往更大的法律责任风险。

第二,功能与质量缺失风险。由于信息不对称,高校因风险没有完全转移而对委托代建单位持疑虑态度,代建单位也不愿承担更多的代建责任,合作双方相互背反其期望目标,致使代建单位为了减少变更麻烦,纵然很清楚建筑使用功能等方面的缺陷,也不愿向学校提出进行变更,最终竣工的项目使用功能可能与初衷大相径庭。另外,工程竣工验收后,代建单位的合同义务即告结束,造成工程竣工后存在重大质量风险,高校不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉,尤其是使用率较高的宿舍、食堂、教室等工程。

总之,高校基建项目在选择代建单位时,没有成熟的实例可以参考,所以目前高校基建项目要运用代建制所承担的风险远远高于原有基建管理部门的自建模式。针对以上可能存在的风险,本文提出以下对策建议:

第一,国家应通过立法明确代建单位的法律地位,明确规定代建单位的资格条件和市场准入条件,尽量选择以私有产权为主体且产权明晰的单位作为代建单位,完善代建招标制度,培育足够多的合格的代建单位,使代建市场形成良性竞争。另外,应强化代建单位产权约束,强制实行工程担保与保险制度,如引进法国的工程竣工十年责任险,并强制代建单位购买,以增强对代建单位的约束。

第二,建立合理的代建制中委托代理合同的激励与约束机制,缩小代建制中高校与代建单位之间的利益差,规范代建单位的行为,使代理问题带来的损失降到最低,从总体上实现高校基建工程功能目标和质量目标。

3 结束语

当前国内很多高校通过近些年的建设,基建管理体制已基本成熟,已具备一支经验丰富、技术熟练的基建专业队伍。在目前代建制法律不健全、市场不完善、代建工作尚无较多完整的案例可以总结的情况下,关于高校基建项目可否运用代建制,如何运用,还需要根据项目特点、基建管理能力、代建市场状况和项目投资主体综合分析探讨。

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AbstractFeasibility analysis on whether universities capital construction management can use construction agent system,building up management structure of agent construction system for universities captial construction,then explained the key problems must be cleared to ensure the management structure implement smoothly,and the risks which can take place followed this management structure and their preventing measures,aimed to make full use of agent construction system to universities captial construction project management.

Key wordsuniversities captial construction;management structure;agent construction system

Discussion on Applying Management Structure of Agent Construction System to Universities Captial Construction

LI Hai-tao,CHEN GJian-xin

(School of Civil Engineering and A rchitecture,Anyang N ormal University,Anyang Henan455002)

G647

A

1671-4733(2011)01-0052-03

10.3969/j.issn.1671-4733.2011.01.014

2011-02-23

李海涛(1983-),男,河南陕县人,讲师,硕士,研究方向为工程管理,电话:13783841585。