政治集权与经济分权体制下的非正规金融

2011-09-23汪其昌

杭州金融研修学院学报 2011年4期

汪其昌

政治集权与经济分权体制下的非正规金融

Informal Finance in the Context of Pol itical Cent ral ization and Economic Decent ral ization

汪其昌

非正规金融是指除了政府批准之外的金融机构提供的金融服务，具有黑色或者灰色定位，包括民间借贷、呈会、各种基金会的融资性担保、私募股权、地下钱庄和典当业等。按照中央政府的要求，这些非正规金融机构应该予以打击取缔，但在我国发展经济中，由于中小企业融资对于地方经济发展起了很大作用，非正规金融反而得到地方政府的默示支持，并且逐渐壮大。对于这种现象应该如何解释？今后非正规金融的走向如何？能否继续对中小企业提供融资服务？对于以上问题，我们放入中国特色的政治经济体制中考察。

我国的政治经济体制是中国共产党和中央政府在政治上集权，在经济上中央政府向各级地方政府分权的特殊体制。政治集权主要体现，一是党与政府——党与国家高度一体化；二是党对军队有绝对领导权；三是党管干部，主要是通过政绩考核进行，党、政府和特（大）型国有企业的干部，由上级和主要领导任命，各级干部主要对上级和领导负责。经济分权有两层含义，一是中央政府向地方政府，包括财政权力在内的一系列权力下放，以划分的财权和事权分灶吃饭；二是发生在政府与一般微观主体之间的分权，即地方政府逐步退出竞争性领域，使这些领域的资源配置逐渐加大了由价格和竞争机制实现的比重。这样，一方面分权改革赋予各级地方政府对大量资源（比如国企、财政资源、土地等）的行政处置权和动员能力；另一方面，对政府和干部进行有效约束和监督的体制远未形成。正是这种体制使得各级政府（省、直辖市、地级市、县市、乡镇）之间发展经济如锦标竞赛，从而形成了我国改革开放三十年来经济社会发展的独特模式。

中国改革开放三十年的高速经济增长，主要是靠投资拉动。在计划经济时代，投资拉动主要是中央政府和地方政府的计划，钱随物走，银行是国家的出纳。自1979年市场化改革以来，投资拉动主要是依靠金融，物随钱走，金融发挥资源引导配置作用。投资不仅带动GDP增长，还使税收大幅增加，经济发展的同时解决就业等相关问题。由于我国金融体系是以银行为核心，因此投资拉动的资金主要来自间接金融，进入21世纪以后，通过债券和股票市场筹资的比重才逐步扩大，截至2010年，直接融资与间接融资之比仍然低于1:3。而美国长期以来直接融资占比都在80%-90%的水平。

我国经济增长主要来自固定资产投资，GDP高速增长的主力是民营经济，尤其是中小企业，还有一部分是未观测到的GDP。这三方面的融资来自哪里呢？其中相当一部分就是来自非正规金融。

首先我们观察企业对不同融资途径的依赖程度。中央财经大学课题组2006年调查结果显示，东部10省(市)企业非正规融资占正规融资比重的平均值为42.41%，中部8省企业的平均值为41.39%，西部9省(区)企业的平均值为38.31%，全国27省(区、市)的平均值为40.7%。也就是说，从全国的平均水平看，企业全部融资中，约有28.9%的融资来自非正规途径。对上述结果进行印证的是关于企业对不同融资途径的依赖程度。融资途径包括正规的银行借贷、商业信用和社会公开募集资金(发行股票和债券)，非正规融资途径包括举借民间高利贷、内部集资和其他方式(如通过商业贿赂获得正规融资)。被调查企业对银行借贷、商业信用、社会公开募集等正规融资途径的依赖程度分别为22.3%、19.5%和15.1%，对高利贷、内部集资等非正规融资途径的依赖程度分别达到13.4%和17.3%，如果加上其他融资途径，全国27省（区、市）的企业对非正规金融融资途径平均依赖程度为43.1%，东部地区为39.9%，中部地区为45.2%，西部地区为44.2%（见表1）。

再从固定资产投资的资金来源角度观察，我国自筹资金投资的比例越来越高，2003年自筹和其他资金的比重为70.5%，到2007年该数据高达77.4%，同期，银行贷款资金从20.5%下降到15.3%(见表2)。

而从表3可以看出，由于我国国民经济核算漏洞，存在大量未观测到的经济规模。2005年12月20日，国家统计局发布了依据2004年第一次经济普查获得的数据计算出的2004年度GDP总量，为159878亿元人民币，而统计快报核算的GDP数据为136876亿元人民币，二者相差23002亿元人民币，占统计快报核算总值的16.8%，其中93%出自第三产业。2006年1月9日，国家统计局再次发布公告，对1993年—2003年的GDP数据进行调整，以保持口径的一致性。

这些未观测到的经济规模基本都来自非正规金融融资产生的（见表4），并且规模越来越大。

从上述三方面的简要分析可以看出，我国在银行、证券、保险、信托公司、财务公司的正规金融机构之外，还存在大规模的非正规金融在支撑经济的发展。

但是由于我国多年来对非正规金融进行的打压，令非正规金融很难获得阳光化的成长空间。为什么非正规金融能够获得那么大的发展，形成那么大的规模呢？对此我们放在我国政治集权和经济分权的模式下考察。

由于我国通过财政激励和政治晋升进行地方政府竞争，地方政府竞争进行投资要有项目，有项目就需要资金拉动才能保证GDP和税收。地方政府竞争主要是地方官员的行为，与其个人利益紧密相连。所以，地方政府能够容忍非正规金融机构的存在和其提供的融资，这对地方政府经济增长和个人晋升有益。这方面的典型就是浙江省。

为清楚地说明这个问题，如图1模型所示，我们假设存在一个中央政府和两个地区1和2，每个地区都有一个地方政府和一个企业。首先是中央政府决定税率（t）和财政分权比例（r）。而地方官员的行为主要受到两个方面的影响，即两个领域，经济领域(财政分权和腐败)与政治领域(政治晋升)。在经济领域，按我们以上财政分权的设定，地方政府可以分到财政份额为r。财政收入来自税收，税收主要来自投资和企业，投资和企业的资金除了来自正规金融机构外，主要是非正规金融机构。地方政府官员对这些财政资源有两种配置方式：第一是进行公共基础设施投资，进而提高当地企业的产出；第二是用于在职消费或者贪污。在政治领域，主要是政治晋升发挥作用。地方官员作为中央政府的代理人出现，由于其努力(ai)是不能被中央政府观察，因此，中央政府只能选择其他指标对其进行激励，如GDP、税收和社会稳定等。这里我们假设我国政府将GDP作为一个可观察的指标，并在不同地方政府间实施政治晋升的锦标赛机制是比较客观的，因为有GDP才有税收和社会稳定。

表1企业对不同融资途径的依赖程度单位：%

20世纪80年代至90年代初期的财政承包制改革确定了地方政府“剩余占有者”的地位，使额外增长的税收大部分归地方政府支配，从而使地方政府有较强烈的动机对发展地方经济伸出“援助之手”，并默许非正规金融对地方民营企业的金融支持。1994年进行的分税制改革对地方政府具有更强的财政激励效应，地方政府具有很大的积极性追求地方经济发展的目标。目前在我国，发展经济是各级政府的第一要务，也是我国干部考核选拔制度的主要依据。正是在我国目前的财税体制和干部考核选拔制度下，面临竞争压力的地方政府为了通过追求本地区经济的更快增长以获取更多的财政分成及更好的政绩，一方面争相出台吸引投资的超国民待遇政策，另一方面默许和容忍非正规金融机构的存在。中小企业和地方政府对非正规金融有了更强的依赖程度(如表5)。

正因为非正规金融机构对于地方经济发展意义重大，且受到地方政府的荫庇，最近几年中央政府对于典当行、融资性担保公司、私募股权投资基金、寄卖行等非正规金融机构进行阳光化激励。具体措施如近期中央政府出台的相关规范政策，由地方政府进行管理，如银监会设立标准成立小额贷款公司，经营管理好可以升格为村镇银行；另外，最近还在修改的《基金法》利用信托法律关系把民间私募股权投资公司纳入法制管理，出台融资性担保公司管理办法。

表2全社会固定资产投资资金来源结构单位：%

表3 1993年—2004年官方统计的未观测经济规模

受分税制、政绩竞赛和为民谋利等动力所驱使，在争夺金融资源过程中，地方政府也经历了一个由不计后果攫取金融资源，把不良包袱甩给中央，再到通过优化金融生态，涵养金融资源的变化过程。近期的小额贷款公司、典当行、投资担保公司和私募基金公司等非正规金融机构在各地大量涌现，一方面顺应了民间投资进入金融领域的强烈愿望，另一方面也彰显了地方政府发展当地金融积极性的内在原因。这样在我国整个金融体系中，非正规金融机构正规化是下一个阶段的着力点。只要机制设计得当，比如中央政府在完备相关法规和建立存款保险制度的基础上，参照美国的做法，将一部分市场准入的金融管辖权下放至省级政府，同时赋予其相应的管理职责。这样既可缩短民间资本进入金融行业的过程，又可维护金融体系的相对稳定，使得地方经济发展获得更大金融支持。

根据浙江的经验，可以预料的是我国非正规金融机构正规化发展，将会使得这些原来名不见经传的金融机构与银行、基金公司、证券公司、保险公司和信托公司有更多的合作，将会为产业结构升级转换、中小企业提供的金融服务增加广度和深度，进一步把不同层次的信贷市场与资本市场打通，促进金融深化，比如浙江中新力合担保公司就联合杭州银行、中投信托公司、点石私募股权基金和地方政府的科技投资基金合作，扶持满足条件的中小企业在创业板上市。这一模式，目前已推广到全国许多省市。