他们影响中国政策走向

■文/王波 等

他们影响中国政策走向

■文/王波 等

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历届政府幕后，都有一大批默默无闻、尽心尽职奉献着自己学识和才华的“智囊”。他们虽不是决策层，却影响着决策层。

57岁的李烈曾收到过朱 基总理的亲笔回信，也曾见证温家宝总理给自己学校挥毫题词，但从未想过自己会走进中南海，并成为国务院参事。2011年4月14日，北京第二实验小学的这位校长从未想过的事变成了现实。李烈在中南海紫光阁，从温家宝总理手里接过国务院参事聘书。

在国务院参事室主任陈进玉找自己谈话之前，李烈对“参事”究竟是怎么回事并不清楚。她只是隐约觉得，参事一般都“年龄比较大，层次特别高”，都是七老八十、家庭有点背景的人物，或者是某个行业非常突出的“国宝”。不过，现在她已经对自己的新身份有了一些基本的了解。这位新参事至今印象最深刻的，是总理与他们座谈时所提的：“讲真话”，“听真话”，“多调研”。

根据国务院参事室提供的资料，早在1949年4月7日，毛泽东就给邓小平等人发电报指示：“应成立类似参议室的咨询机构，以吸纳上层党外民主人士，共同建设新中国。”这封电报见证了中国参事制度的开端，它的复印件如今悬挂在上海市政府参事室的显要位置。

当年，中央人民政府政务院参事室成立，前政权留在内地的上层人士，经过周恩来总理亲自主持的遴选任命，被吸纳进人民政府。一时间，长袍马褂、西装革履与军装、中山装、列宁装一起出入于中南海。不仅如此，他们的办公室距周恩来办公地中南海西花厅只有几步之遥，每年海棠花开遍西花厅时，他们总能闻到浓郁的花香。

而在62年后，即将再次闻到花香时，李烈置身紫光阁。国务院参事的队伍，也从首批的32位壮大到58位。她所受聘的国务院参事室，从“文革”起便与中央文史研究馆合署办公。正是中央文史研究馆馆员程熙的建言，迅速获得总理批复，使李烈有了成为国务院参事的机会。

4月14日的座谈会上，温家宝总理的一番话，让李烈顿时明白了自己成为参事的原因。这一天，总理再次引用了“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。2004年11月10日，在给如今已逝的老参事吕德润先生写信时，总理也曾引用这句名言。

这句话，现在被写在国务院参事室会议室的墙上。在这句名言里，李烈找到了自己作为参事的位置和价值：“我们这些常年在教学实践第一线的小学老师，不就是在‘宇下’和‘草野’吗？总理和参事室看重的，可能就是我们这些人的实践。”

4月14日，国务院总理温家宝向新聘任的8位国务院参事和5位中央文史研究馆馆员颁发聘书。

2009年3月，由温家宝总理批示成立的中国国际经济交流中心，目前被认为是中国最高级别的智库。

像李烈这样，从一位普通的民间人士、学者或政府官员，突然转身成为总理面前高参的人士还有很多，新中国从成立到现在，前后已有200多位参事从总理手里接过聘书。

而国务院参事室也不过是中国政府背后众多智囊团中的一个。

目前，能够影响国务院决策的智囊团基本可分为两大类：一是国家直属的大单位，如中国社会科学院、国务院发展研究中心，以及财政部、商务部下属的一些研究所等；二是重点大学下面设立的专门的研究机构。

成立于1977年的中国社会科学院是中国哲学社会科学研究的最高学术机构和综合研究中心，承担着许多国家经济与社会发展中重大理论问题和实际问题的研究任务。在其下属的几十个研究所中，经济研究所、财贸研究所、金融研究所、工业经济研究所和世界经济与政治研究所等都是影响巨大的国务院和其他政策部门的智囊。而每年的政府工作报告也都有社科院人士参与。

国务院发展研究中心则是中国最重要的官方政策研究和咨询机构之一，1981年正式成立，直属国务院。中心成立的初衷是为国务院在国民经济、社会发展及改革开放中的全局性、综合性、战略性、长期性问题，提供政策建议和咨询意见，下设十余个研究部和研究所。可以肯定，国家许多重大的政策都出自这里，而在这里任职的吴敬琏、刘世锦、卢中原等经济学家，本身就是国务院的座上宾。

目前被称为中国最高级别智库的，是2009年3月由温家宝总理批示成立的中国国际经济交流中心。它整合了原来国家发改委下属的国际合作中心和对外开放咨询中心两大机构，且阵容豪华，理事长为国务院原副总理曾培炎，主要成员有北京大学教授厉以宁、国家开发银行董事长陈元、香港中文大学校长刘遵义等。其目标是办成融汇高层、权威资源，进行前瞻性、战略性、全局性研究，为公共政策提供智力支撑，为企业跨国经营提供咨询服务的国家智库。

重点大学下设的智囊机构中比较典型的有北京大学中国经济研究中心和清华大学中国经济研究中心。前者由林毅夫、张维迎等从海外归来的经济学家创建，林毅夫为第一任中心主任。后者是由海内外优秀研究人员组成的网络性组织，大部分都是兼职研究人员，包括国内外政府公共服务部门、金融与产业部门及学术部门的优秀学者。

众多人士认为，中国政府智囊机构的发展是旧有决策模式受到挑战的结果，其中最明显的就是改革开放的冲击。

除去上述两种规模庞大的官方或半官方性质的智囊团外，还有部分纯民间性质的机构，它们在某种程度上对中国政策也产生了一定影响。比如樊纲的北京国民经济研究所、温元凯的南洋林德咨询顾问公司以及茅于轼、张曙光等人一起创办的天则经济研究所等。不过，这些民间组织人员相对较少，由于在资金、政策、渠道等方面都存在制约，发展缓慢，且大多倚重于提供经济咨询和相关研究。有专家建议，为促进决策科学化、民主化加快发展，应为民间智库作用的充分发挥营造更为宽松有利的发展环境。

众多人士认为，中国政府智囊机构的发展是旧有决策模式受到挑战的结果，其中最明显的就是改革开放的冲击。

国务院发展研究中心原副主任鲁志强在一次研讨中也说，改革开放初，国家需要制定很多改革方案，找不着人，便在各部门中搜集人才，开始是不定期地到中南海去讨论研究，后来才成立了研究机构。

2003年，国家发改委将“十一五”规划前期研究课题面向社会公开招标。这一做法一度引发了地方上的效仿。2004年1月，《中共中央关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》在党的历史上第一次以中共中央的名义明确指出：“要使哲学社会科学界成为党和政府工作的‘思想库’和‘智囊团’。”

而从近年国务院的问政举动来看，邀请学者到中南海参加专家座谈会的频率也越来越高、选拔标准越来越宽泛、意识形态越来越淡化、沟通渠道越来越多样化。这迥异于之前我国对学者的重用主要看其政治立场。

“虽然讲稿为集体智慧，但后面专家回答问题时可以讲述个人的观点”，有学者如是说。

各方智囊在影响国务院决策方面有着不同的渠道。

可能是做课题研究。如社科院“几乎每天都要向中办和国办报送材料”，并且随着研究领域的不断拓宽，报送数量逐年增长。1996年6月，社科院经济所宏观部主任袁纲明的一份报告直接呈送到了朱 基总理的办公室。“我们当时认为，刺激消费才是拉动经济增长的长期之举，而不是投资。”很快，国家出台了许多政策，如增加工资、延长假期等。

可能是参加座谈会，如2002年6月24日，朱 基在中南海主持经济工作会议，吴敬琏、胡鞍钢、林毅夫、樊纲等人都有参加；或者是为领导讲课，“虽然讲稿为集体智慧，但后面专家回答问题时可以讲述个人的观点”，有学者如是说。

也可能是采取比较隐秘的方式，如提交各种“内参”。国家行政学院有本名为《咨询与研究》的内参，已卸任国家行政学院院长及国务院秘书长的华建敏曾表示每期他都会认真地看，看了之后会有选择地转送给国务院有关领导，或批示给有关部门。

当然，也不排除一些智囊人士对高层官员的私人影响，这个一般称之为“纳谏”。在这方面最有心得的当属国务院参事室。1998年朱 基到参事室座谈被视为“国务院参事室受到重视的标志”。之后，温家宝总理在两届任期内也经常和参事们进行座谈。作为一个具有统战性和咨询性的政府直属机构，国务院参事室与其他智囊机构略有不同，即参事是政府工作人员，直接由总理聘任，不代表任何党派，不代表部门利益，其建言均可以“直通车”的形式直达总理案头。

跟国外不同的是，现在中国官方智囊机构和学者更多的还是从宏观上影响高层理念和改革思路。

中国政府智囊团庞大体系的背后，是决策者们面临的越来越复杂的决策背景。1986年，时任国务院副总理的万里提出决策民主化和科学化的问题，其后，中共领导层多次谈及这个话题。本届政府在最初的一年半之内3次修订国务院工作规则，与此不无关系。

国家行政学院教授汪玉凯在接受记者采访时也透露，国务院领导2003年在国家行政学院给省部长班讲话时承诺，“本届政府要做到‘一些重大决策没有经过调查研究的不作出，没有经过专家论证的不作出’”。

如此背景下，智囊机构和学者的作用自然越来越被重视。不过跟国外不同的是，现在中国官方智囊机构和学者更多的还是从宏观上影响高层理念和改革思路，这跟中国现在一些大的制度设计还没理顺有关。改革开放后很长一段时间，是经济学的春天，很多经济学家影响了政府的决策；十五大之后，是法学的春天，包括中国社科院法学所在内的一些机构，参与了许多法律的起草工作；而现在则是社会学的春天。

但高层推动决策科学化的决心是显而易见的，温家宝总理在国家行政学院省部长研讨班上的一次讲话让很多人记忆犹新，他对在场的省部长们说：“没有一个肯听取意见的政府会垮台。”