我国政策性银行改革前景

陈选芳

我国的金融体系与美英相比来说，是以银行为基础的金融体系。我国的银行除中央银行，中国人民银行外，分为国有商业银行、股份制商业银行、政策性银行和城市商业银行。其中我国的政策性银行共有3家，分别为国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。政策性银行是在1994年考虑到商业银行的赢利性，对一些投资时间长回报低，或是一些公共基础部门的资金投入，商业银行无力或不愿对这些项目贷款，国家为了扶持公共基础设施的发展建立了三家政策性银行。政策性银行的建立为我国的政策性银行主要是指政府创建、参股或提供担保，不以营利为目的，专门用来贯彻、实施政府对社会经济或政策，在特定的业务领域范围内，主要是从事直接或间接地从事政策性融资和贷款活动，是为政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理服务的金融机构。我国具有政策性的银行是中国进出口银行、中国农业发展银行。目前来看，银监会统计口径将国家开发银行和政策性银行并列统计，而将中国进出口银行和中国农业发展银行合称为政策性银行。

政策性银行的现状

到目前为止，我国政策性银行创建已近二十年，由于我国的对政策性银行的立法还不完善，因此人们对于政策性银行改革的法律性质问题却并不明确。我国加入世贸组织之后承诺5年之后外资银行可以直接进入我国的金融体系。为研究和解决这个问题，我国对中国银行和中国建设进行了注资，优化了这两大银行的资产结构，管理结构，这为政策性银行的改革提供了的理论与实践指导。对政策性银行的改革，我国主要是以促进我国法人制度的改革和创新。2007年12月31日，中央汇金公司和国家开发银行在北京签署协议，向国家开发银行注资200亿美元，打破了国有独资政策性银行局面。2008年2月，国务院又进一步批准了国家开发银行改革实施总体方案。2008年，国家开发银行股份有限公司于12月16日在京挂牌成立，成为第一家由政策性银行转型而来的商业银行，标志着我国政策性银行改革取得重大进展。

在改革的过程中，我国政策性银行主要面临的是法律缺乏问题。目前，我国政策性银行改革主要是参考《中国人民银行发》和《商业银行法》，没有专门的关于政策性银行的法律。随着经济的发展，我国政策性银行业务涉及领域不断扩大，与此同时出现的相关法律问题日新月异。由于没有相关法律约束，我国政策性银行的发展受到影响。商业银行的改革主要是通过引进战略投资者使银行形成利益共同体，但政策性银行由于其自身的独特性，很难通过这个有效途径来实现结构优化。虽然，我国在2003年就成立了银监会，像证监会和保监会一样对各自行业的监管，主要是用来对银行实行监管。银监会对政策性银行的监管也是参考对商业银行的监管，相比于商业银行来说对政策性银行的监管力度较小。

我国的银行对工作人员起初采取的是行政级别制。随着银行的改革，我国商业银行逐渐废除了行政级别制，取而代之的是人才机制。由于政策性银行的特殊性，我国政策性银行单位人员资格的事业单位资格较大，造成人才激励机制的缺乏，使得政策性银行改革面临很大压力。政策性银行在人才引进机制上也不够灵活，尤其是在引进高级人才方面。由于缺乏激励机制，人才被商业银行和外资银行挖走，造成人才的大量流失。

政策性银行向开发性金融的转变趋势

迄今，政策性金融在我国已有3000多年的历史了，早在西周时期，《周礼》中记载的“泉府”就指的是金融的政策性功能。建国后，我国金融政策性业务由于受到历次政治运动的影响，一直波澜起伏。1978年改革开放后，政策性金融主要是由中央银行和四大国有独资银行来担当。1994年，我国金融性体系改革，成立了中国开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三大政策性银行，从此政策性金融从人民银行和四大国有银行中分离出来，同时也标志着我国政策性金融开始逐步完善。

1998年，我国进一步对政策性金融进行改革，起初国家开发银行是以国家信用为基础，使得国家信用和机构信用有机结合，对经济运行进行渗透，主要是以市场业绩为主，达到市场建设、制度建设的目的，逐步将政策性金融想开发性金融发展。开发性金融是从政策性金融过渡而来的，是政策性银行发展的高级发展阶段，政策性银行的特殊性主要体现在两个方面，分别是资金来源和资金运用。对资金来源来说，开发性金融不仅具有普通商业银行所拥有的市场融资手段，比如民间融资，最主要的是还得靠政府的某些特别的资金支持，主要有补充资本、给予特殊的债务融资券，发放信用债券等。

虽然开发性银行自身有很大的优势，但仍离不开政府的大力支持，只不过支持的方式主要是获得国家的信用支持，而不是资金补贴。同时开发性金融不是被动地提出政策来适应经济发展对它的要求，而是积极、主动地通过金融手段来实现有效供给。从我国政策性金融发展的历史来看，目前我国经济正处在转轨时期，开发性金融以及与其相关的其他合适的方法和路径，才能实现建设市场和塑造信用的具有中国特色国民经济产业规模和高级的发展道路。从某种意义上来说，开发性金融的先导因素和推动力主要是社会经济高速发展和结构升级，为我国构建和谐社会发挥了积极作用。

开发性金融与公共财政的关系

一、开发性金融与公共财政的联系与差异。财政和金融分别处于社会化大生产中的不同环节，各自具体的分工不同，却都对社会经济发展具有巨大的推动力。政策性金融通过制度创新逐渐演变为开发性金融，那次它与公共财政一样在某种意义上依然保持政策性金融与国家之间的传统关系。随着近年来我国社会经济的高速发展，处理好开发性金融与公共财政之间的关系显得尤为重要，使得社会经济资源在更广阔的范围和更恰当的方式实现优化配置。二者的关系体现在以下方面：

一是政策导向性。二者都是服务和满足国家层面的发展战略和政策实施，但具体的运行机制不同。对公共财政来说，收支的平衡与否主要是靠财政拨款来实现，是其除国债部分之外的基本特征和整体而言的重要特征，主要体现了国家发展战略与产业政策的职能，其收支的无偿性体现在公共财政活动中。实质上，开发性金融为政府和市场提供中介服务，通过这条途径政府可以有效地作用于市场。

二是资金方面。总所周知，开发性金融的发展离不开政府财政的支持，开发性金融与政策性金融相比在获得政府财政支持方面有很大差异，开发性金融主要是通过政府财政的信用支持来增强其金融运作的信用能力。运作所需资金一般是通过财政出资、货款融资和信用融资等多渠道来筹集。但开发性金融在市场上难以筹到所有必需资金，这时就要依靠政府为其筹集，承担自己供给者的责任。

三是资源配置领域。作为政府配置社会经济资源的重要方式，公共财政与开发性金融在准公共品方面侧重方向不同。财政则主要是提供纯公共产品，而开发性金融提供为公共大众服务的私人产品的准公共产品，运用商业化模式管理。二者之间既有一定的联系又有区别。

二、开发性金融与公共财政的国内外经验对比。国际上，由于市场缺损和制度落后，开发性金融是作为解决这些问题的一种金融形式而产生的，开发性金融最早是法国产生的，法国1816成立了国家储蓄基金，其具有开发性金融特色的金融机构。开发性金融真正的建立和成熟是在第二次时间大战期之后。从国外开发性金融发展历程中可以看出，开发性金融的优势主要体现在以下几个方面：消除垄断性市场结构、弥补具有外在经济的企业资金需求、为信息获取不完善的中小企业提供资金和培育长期资金市场等，在不同时期针对不同问题发挥了积极的作用。

国际经验表明，开发性金融机构各种职能的有效发挥利用离不开与公共财政的和谐互动。德国、日本和韩国的开发性金融领域的成长经历表明，开发性金融与公共财政之间存在着密不可分得关系，差异不容忽视，这就要求通过市场化的方式来解决这个问题。只有在公共财政基础之上，开发性金融的运行机制才能高效运作，抛开公共政策的纯公共性而独立地运行。尤其是在一些需要加快发展力度但依靠市场的力量不能满足其资金需求，这時开发性金融机构可以发挥重要的支持和引导社会资金作用。

与国外开发性金融相比，我国国家开发银行的创建和改革是我国对开展开发性金融的尝试。国家开发银行正在从政策性银行向开发性金融的不断转型与改革。国家开发银行的宗旨是以市场建设为出发点，积极开展与政府合作，配合和支持财政资金，培育合作各方的信用，为区域经济的发展发挥了重要作用。国家开发银行从政策性银行向开发性金融转变的过程中，它与公共财政的关系也发生了很大变化。这体现在资金筹措和贷款角度方面。开发性金融在资金筹措方面变现为，建立了稳定的长期融资渠道。在市场融资不能获得足够的资金时，开发性金融可以从国家信用为基础，通过发行金融债券来满足其资金需求。

（作者单位：广西师范大学经济管理学院）