PPP项目的再谈判比较分析及启示

孙 慧，孙晓鹏，范志清

(天津大学管理与经济学部，天津 300072)

PPP项目的再谈判比较分析及启示

孙 慧，孙晓鹏，范志清

(天津大学管理与经济学部，天津 300072)

再谈判是公私合营(public-private partnership，PPP)项目实施过程中的一个重要问题，再谈判的高发会导致资源的浪费以及管理效率的降低。因此，研究再谈判问题可以有效减少再谈判的发生，从而提高我国PPP项目的经营绩效。近30年，拉美国家PPP项目再谈判的众多案例为我国提供了很好的借鉴意义。从PPP项目国际经验出发，结合我国实际，分析找出了PPP项目再谈判的关键影响因素，提出了进一步完善PPP立法、改进合同设计、规范竞争性招标、加强监管以及明确相应惩罚制度等应对措施，为我国公私双方PPP管理工作提供理论依据。

PPP;再谈判;欠发达国家

PPP作为政府授权私营财团从事某些原本由政府负责的项目建造和运作的一种长期合作关系，可以更好地发挥政府与企业的各自优势，从而实现共享收益、共担风险以及提高效率的目的。因此，PPP模式相较其他融资模式而言有很多优点，但也同时存在着一些问题，如PPP项目授予私营财团之后，因为项目的经营期限较长，所以双方签订的合同很难解决项目建设与运营期的所有问题，也就是说，当一些问题或争端发生后，双方签订的契约很难有效地处理这些问题，因此项目参与双方的再谈判就显得尤为重要。基于此，本文从拉丁美洲和加勒比海地区的PPP项目应用情况入手，分析找出影响PPP项目再谈判的关键因素，从而为我国PPP项目的顺利开展提供借鉴。

一、PPP项目再谈判的结果分析

PPP模式中的再谈判主要是指在PPP特许权授予后，由于原合同的设计漏洞或者突发事件的影响，公共部门与民营部门在利益分配或者投资比重上产生分歧，从而进行二次或者多次谈判。

根据发起者的不同，再谈判可分为3种:一是政府发起的再谈判;二是运营商(民营企业)发起的再谈判;三是二者共同发起的再谈判。前两种是主要类型。

再谈判问题之所以越来越引起人们的注意，主要原因有以下几点:一是消除了授予特许权的竞争性效果，模式的可信度受到质疑;二是再谈判背离了双边(政府和运营商)环境的竞争性压力;三是竞争性招投标被扭曲;四是降低了特许权的效益和用户的福利，可能造成财政影响，如临时负债增长等;五是最可能中标的不一定是最有效率的，而是最擅长谈判的;六是尽管有些谈判是有效的，很多则是投机的，要阻止。对于合乎合同规定的、有利于提高项目效率的再谈判，应该鼓励。但是大部分再谈判则是违反合同合法性的，如果政府轻易屈从，就会使得运营商得寸进尺，周而复始导致恶性循环。

二、国际上PPP项目再谈判问题

从20世纪80年代末期开始，拉丁美洲和加勒比海地区的发展中国家率先开始允许私营企业参与基础设施的建设，国家将一部分管理和投资转移给私营企业，以改进项目的管理并融得大量基础设施的建设资金。私营企业的参与可以有多种形式，如管理合同、特许经营权、部分私有化和完全私有化等。在实际操作中，私营企业的参与积极性也非常高，只要政府发出号召，总有许多企业来争取。

从1982年到2000年，拉丁美洲和加勒比海地区PPP项目有1 300多个，涉及电信、电力、铁路、公路、机场、港口和水务7个部门。其中89%的水务项目、98%的交通项目、54%的能源项目都是采用PPP模式［3］，可见PPP模式在拉美地区的应用范围之广和比重之大。PPP模式在拉美主要国家分布情况见表1。

表1 20世纪90年代PPP模式在拉美主要国家和部门间的分布

由表1可知，PPP模式在20世纪90年代在拉美国家的应用还是非常广泛的，已经成了一种流行的模式，但是再谈判问题也随之显现。在上述307个PPP项目中，就有162个项目发生了再谈判，再谈判的比率相当高。

20世纪90年代拉美地区的再谈判的比率每年基本都维持在10%～20%之间，比重还不是很高。但是到了2004年，所有部门的再谈判比重已经达到61%，在水务部门更达到了87%，增长速度相当之快。再谈判率随着PPP项目的进行呈递增的趋势，主要原因是PPP项目的初期公私双方的分歧并不是很大，随着项目的进行，双方的分歧逐渐显化，发展到一定的程度就导致了再谈判。各部门再谈判的平均时间不同，电力部门为1．8年，交通部门为2．9年，水务部门最短为1．3年。总体平均时间为1．8年，时间较长，造成了资源的浪费，引起经营成本的增加。这给我们以启示:随着特许期的进行，再谈判率呈递增的趋势。在特许权初期政府跟私营企业的分歧还不是很大，随着项目的进行，二者的分歧越来越大，再谈判频繁发生。

上面谈到的再谈判主要有两种，政府发起的和私营企业发起的。但是这两种类型中，私营企业发起的比重远远大于政府发起的比重(见表2)，导致特许权合同条款朝着有利于运营商和投资商的方向发展，用户境况一般恶化。

表2 三种再谈判分别占总请求的比重

三、PPP项目再谈判的关键影响因素

授予私营企业特许经营权，虽然可以缓解政府的财政压力、提高管理效率，但PPP还是存在很大的问题。在这些问题中，最突出的是对消费者利益的损害。因为重新谈判会对用户产生严重的负面影响，如服务中断、不遵守扩展指标、当成本过高时向用户收取过高的价格等。墨西哥高速公路项目始于20世纪90年代初，最终在1997年由政府花费高价将特许权买回，花费占墨西哥国民生产总值的1．5%左右，政府付出了惨重的代价［5］。

既然PPP中再谈判的损害如此之大，就要找到再谈判的关键影响因素，只有这样才能对症下药，从根本上解决问题。通过对再谈判问题进行分析，得出以下几个关键影响因素。

1．授予方式

特许权的授予主要有两种方式:一是竞争性的招投标;二是直接授予或者双边谈判。这两种授予方式的不同，对于再谈判的影响也不相同。1985—2005年拉美地区不同行业特许权授予方式见表3。

表3 1985—2005年拉美地区不同行业特许权授予方式

由表3可见，通过竞争性招投标而授予的特许权为46%，远远高于直接授予或双边谈判的8%。大多数的PPP项目，政府还是多采用招投标的方式。首先，采用竞争性的招投标可以获得较低的价格。其次，选择范围广，可以引进先进的设备、技术和管理经验，提高管理效率。再次，通过公开招标，使得程序更加透明化，保证所有有资格的企业有参与竞标的机会。由于招标所要准备的文件较多，招标文件中要对各种规则、标准、双方的权利义务予以明确，招标文件中任何模糊不清或未明确的规定都有可能导致后续执行过程中出现分歧，从而导致再谈判的发生。所以PPP特许权的授予方式在选择时要综合考虑多种因素，广泛采用的竞争性招投标并不一定是最好的。

2．监管框架与法律环境

PPP法律环境要完善，有了完善的法律才能对可能发生再谈判问题进行法律上的规制，PPP项目的整个运作过程，从项目建立、建设到运营、移交的办法以及项目实施过程中实行外部监督，制止某些动机不良的再谈判的发生。政府是监管框架、法律的制定者，如果政府经常随意变动政策、撤销承诺，会将大部分的风险推给运营商。从短期来看，政府得到了利益，但是却损害了政府在运营商心目中的诚信形象，会摧毁民间资本投资公共领域的信心。从长远来看，这样做可能会导致政府形象的降低和PPP模式的逐渐崩溃。

3．监管主体的自主性

当今世界上各国的腐败问题都比较严重。如果监督主体也存在腐败行为，就会做出对运营商有利，对政府有害的行为，从而为再谈判提供了可能。有效的监管者，不仅可以在特许权获得前制定高质量的合同，更重要的是他们可以在PPP项目实施过程中灵活应变，最大限度的减少外部因素的干扰，从而可以大大降低再谈判率。Guasch［6］指出，阿根廷的铁路部门，有效的监管者使得再谈判率从29．7%降低到5．3%;布宜诺斯艾利斯的水务部门，有效的管理者使得再谈判率从9．9%降低到 0．3%。

4．监管类型

PPP的监管类型主要有3种:价格上限、投资回报率和混合制。价格上限是指政府为限制公共产品价格过高，而对这些产品所规定的一个低于均衡价格的最高价格，是政府为保护消费者利益而制定的最高限价;投资回报率是指政府承诺一个最低的投资回报率;混合制是指在价格上限之下，仍然容许许多成本构成因素自动纳入收费调节之中。在上述3种模式中最常用的是价格上限。20世纪90年代在拉美地区1 300多个PPP项目中，有56%的特许权采用价格上限的监管方式，20%采用投资回报率方式，24%采用混合制。不同监管方式下的再谈判率见表4。

表4 不同监管方式下的再谈判率

在过去的20年中，价格上限机制最早是由英国的Littlechild教授引入PPP问题的，现在已经被全世界所广泛采用。但是从表4却发现，采用价格上限机制，由运营商发起的再谈判竟然占3种方式的83%。可见在价格上限机制下运营商更容易提出再谈判。如果采用了价格上限，就意味着经营风险从消费者转移到了运营商，这必然引起资金成本的增加。Alexander and Irwin［7］指出价格上限与投资回报率相比，运营商面临更高的资金成本。

资金成本的增加会产生以下几种影响:一是会降低私营企业的投资积极性，甚至会产生逆向选择。对于某些吸引性较差的项目，企业都不愿意投资，而政府为了尽量吸引企业投资而将自己的一部分利益转移给企业;二是价格上限会引起经营效率的提高。因为价格上限会引起资金成本的增加，企业必须对资金成本投入更多的精力。所以要想获得与原来一样的收益，必须提高经营效率。

5．特许期的长短

PPP项目的特许期一般较长，大部分在10～30年之间。特许期越长，在特许期内各种外部环境因素变化的可能性也就越大，如经济周期、政局变动、政府新增同类项目等，这样就会影响运营商的收益。因为事先签订合约时可能没有考虑到这些变化，运营商为了不减少收益，必定会与政府再谈判。

6．外部环境的变化

政治动荡、经济危机是主要的外部环境变化，这些变化影响运营商的资金回收和收益水平。所以当外部环境发生严重变化时，运营商必须提出再谈判才能保证自己的利益。

四、国际经验对我国开展PPP项目的启示

(1)进一步完善PPP立法。1995年1月，原外经贸部颁布了《关于以BOT方式吸收外商投资问题的通知》，这是我国第一部关于BOT/PPP的管理规定。2008年5月，国家发改委法规司发布了《基础设施特许经营立法研究概述——基础设施特许经营立法前期研究报告之一》。法规司开展了基础设施特许经营立法前期研究工作，对我国基础设施特许经营状况、立法主要问题进行了认真的调研。并对美国等主要国家相关立法与实践进行了重点研究，明确指明要建立完备的基础设施特许经营法律体系，理顺监督管理体制、规范特许经营合同和确立科学合理的定价机制。我国的PPP立法前期工作已经完成，如果整个立法工作完成，必然能大大促进和规范PPP在我国的应用。

(2)合同设计要避免含糊不清，减少因为合同设计问题发生再谈判的可能。同时要在合同中规范再谈判的程序，即使发生再谈判，也有规定的程序，避免了秩序的混乱，提高再谈判效率，减少损失。对于项目发起人而言，最重要的是授权的明确性，发起人必须了解PPP项目的谈判权掌握在谁的手中，还必须了解这种权利的范围和期限，同时包括受特许方得以开展建设、运营等活动的一般合同条件［8］。

(3)在实行竞争性招投标时，对于过分低价的投标要进行详细审查。随着工程建设项目私人融资和运作的日益增多，对投资机会进行系统评价成为必要，尤其是投资机会只有一个资源可用时，这种评估显得更加必要［9］。这样做可以防止运营商通过过低投标，中标后“敲竹杠”行为的发生。

(4)广泛应用各种监管工具，加强国家有关部门的监督管理和会计监管准则。充分发挥发改委、司法、工商管理等部门的监管作用，严查政府部门的腐败行为，对PPP项目的整个实施过程进行监控，去除再谈判滋生的土壤。

(5)对于轻率的再谈判请求进行处罚，在进行请求时附带要求上交的高额费用，一旦被拒绝并认定请求是轻率之举，予以没收。此项措施在实施时，由于政府与运营商处于不平等地位，请求是否轻率如果由政府决定，必然会引起运营商的不满。所以可以成立一个第三方的专家委员会，由专家委员会决定请求是否轻率，体现公平、公正的原则。

五、结 语

21世纪，中国的经济依旧持续稳定发展，基础设施对经济发展的瓶颈限制再次突显出来，能源、交通及其他公用设施的短缺，单靠政府的财政力量无法满足所需的巨额投资，PPP模式将在更加宽泛的领域被运用，新的一轮PPP模式下的基础设施建设高峰已经到来，为了避免大量项目仓促建设以致论证分析不足，导致后续运营中的不确定性给项目参与各方带来损失，有必要借鉴国际上的PPP实践的有关经验，认识到再谈判问题的重要性，积极预防和慎重处理好谈判问题的发生，对我国的PPP模式的理论及实践都具有十分重要的意义。

［1］ 王守清．特许经营项目融资［M］．北京:清华大学出版社，2008．

［2］Harris C，Hodges J，Schur M，et al．Infrastructure Projects:A Review of Cancelled Projects［R］．Washington:World Bank，2003．

［3］Guasch J L．Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions:Doing it Right? ［R］Washington:World Bank，2004．

［4］Guasch J L，Laffont J J．Renegotiation of concession contracts in Latin America Evidence from the water and transport sectors［J］．International Journal of Industrial Organization，2004:421-442．

［5］Guasch J L，Laffont J J，Straub S．Concessions of infrastructure in Latin America:Government-led renegotiations［J］．Journal of Applied Econometrics，2007:1267-1294．

［6］Guasch J L，Laffont J J，Straub S．Renegotiation of Concession Contracts in Latin America［R］．Washington:World Bank，2003．

［7］Alexander I，Irwin T．Price Caps，Rate-of-Return Regulation，and the Cost of Capital［R］．Washington:World Bank，1996．

［8］王霁虹，马振东．特许经营模式下法律风险的识别与防范:上篇［J］．建筑经济，2005(1):84-87．

［9］ 孙 慧，范志清，孙尉添．基于可能性理论和ANP方法的BOT项目投资机会评价研究［J］．工业工程，2007，10(1):126-129．

Comparative Analysis and Inspiration of Renegotiation Issue in Public-Private Partnership Projects

SUN Hui，SUN Xiao-peng，FAN Zhi-qing
(Faculty of Management and Economics，Tianjin University，Tianjin 300072，China)

Renegotiation is an important issue of public-private partnership(PPP)．The high incidence of renegotiation will lead to resources waste and management efficiency reduction．Therefore，it is nessary to study the renegotiation issue to reduce incidence of renegotiation and enhance the operating performance of China's PPP projects．The rich renegotiation in PPP projects in the region of Latin American countries in the past 30 years proride great reference for us．On the basis of international experience，combining with China's reality，we find the key factors of renegotiation，and then put forward the measures of improving the PPP legislation，such asimproving the design of contract，standardizing competitive bidding and enhancing monitoring and so on，to deal with renegotiations in China's PPP projects．

public-private partnership;renegotiation;less-developed countries

F540

A

1008-4339(2011)04-0294-04

2009-10-30．

孙 慧(1968— )，女，博士，副教授．

范志清，fanzhiqingip@yahoo．com．cn．