日本防灾基本计划及其启示

王江波，苟爱萍

(1．南京工业大学建筑与城市规划学院，江苏南京210009;2．上海应用技术学院生态技术与工程学院，上海201418)

由于地理环境的特点，日本各种灾害频繁发生。自1961年《灾害对策基本法》颁布实施以来，日本又出台了众多配套法规和防灾计划。根据《灾害对策基本法》(1961年版本)第34条第1项的规定，要求编制防灾基本计划。防灾基本计划是由中央防灾会议制定的有关防灾的基本性计划，是其他各类防灾计划编制的依据。该计划提供一个全面长期的灾害预防计划，并把确定的事项放在防灾业务规划和地域防灾计划中。其使命是履行确保地域防灾计划和防灾业务计划的编制和实施情况、定期的检查、与防灾有关的学术研究成果的结合，并确定防灾的重要课题。

我国也是一个灾害频发的国家，防灾工作还有很多不足，特别是相关防灾法规和计划的制定与实施方面;而日本的防灾基本计划特点明显，值得学习和借鉴。

1 背景概况与历史演变

1.1 背景概况

日本国土的自然地理环境条件，极易发生地震、海啸、风暴、暴雨、滑坡、洪水、风暴潮、火山爆发、暴雪等自然灾害;同时，伴随着社会和产业的高度复杂化和多样化，城市环境对灾害的脆弱性增加。再者，由于先进的交通运输系统的形成、核能发电的发展、危险品利用的增加，高层建筑和地下街的增加，隧道桥梁的大规模化等，各种灾害事故频繁发生，需要进一步改进和加强对灾害的预防措施。

减灾，是有效的重要应急反应和灾后措施，需要国家、地方政府、公共机构、企业、居民分工明确，通过相互合作和对灾害的积极稳定地有计划的行动达成，并通过解决防灾业务计划和地域防灾计划中的重要政策问题，致力于提高应对灾害能力。

1.2 历史演变

1959年9月，日本发生了伊势湾台风灾害，造成5 000多人死亡。鉴于这次灾难的经验教训，日本政府于1961年制定了《灾害对策基本法》。该法作为日本防灾管理的指导性根本大法，对防灾体制的建立、防灾计划的制定、灾害预防、灾害应急对策以及灾后重建对策等都做了明确的规定。之后，为了落实《灾害对策基本法》的要求，在1963年该法被修订后，最初版本的防灾基本计划开始颁布实施。1971年，防灾基本计划曾经修订过一次，其后20多年里都没有修订过。但是，从1995年阪神大地震到2008年的13年时间里，共修订了9次。

修订的原因主要有两个，第一个也是最重要的原因是重大灾害事件的发生，由此引发的相关法律法规的修订。因为日本的相关防灾法规在每次重大灾害事件后都会进行及时修订，从而引起相关防灾计划的调整。对防灾基本计划而言，主要是灾害对策基本法的调整，例如在1995年到2005年的10年里，灾害对策基本法调整了17次;而几乎每次灾害对策基本法调整后，防灾基本计划就会随之修正。第二个原因是相关行政管理机关的职能调整，从而引起的灾害管理体制的变化。例如，2000年的中央省厅的机构改革和2007年的防卫厅升级为防卫省，都对防灾管理体制产生了影响，由此引起灾害对策基本法和防灾基本计划的调整。

2 基本内容分析

2.1 体系构成

防灾基本计划的主体内容包括:建立防灾体系的最上位计划、防灾体制的确立、防灾事业的促进、灾害复兴的迅速化和适当化、防灾相关科学技术和研究的振兴，防灾业务计划与地域防灾计划中的区域减灾重点事项。根据该计划，指定行政机关和公共机关制定防灾业务计划，地方公共团体制定地域防灾计划。

防灾基本计划的内容框架包括［1］:总则、震灾对策编、风灾和水灾对策编、火山灾害对策编、雪灾对策编、海上灾害对策编、航空灾害对策编、铁道灾害对策编、原子能灾害对策编、危险物灾害对策编、大规模火灾对策编、森林火灾对策编、其他灾害对策编、防灾业务计划与地域防灾计划中的重要事项等。其中，总则部分包括防灾基本计划的目的与构成、防灾的基本方针、防灾条件下的社会结构变化与应对、防灾计划的效果的推进。重点内容是各单灾种的对策部分;各单灾种的对策按照预防、应急、灾后修复和复兴的时间顺序分别展开叙述(图1)。

图1 防灾基本计划的体系构成(资料来源:http://www．bousai．go．jp/keikaku/disastermanagement plan．html)

2.2 防灾计划基本内容

单灾种规划是防灾基本计划的核心内容，主要包括三个方面的内容，一是灾害预防对策，二是灾害应急对策，三是灾害重建对策。以地震为例，在灾害预防方面，主要是制定城市建设方面的防震减灾措施，促进国民防灾活动的开展，以及推进地震灾害与地震防灾相关研究与观测。在灾害应急对策阶段，主要包括收集灾后情报信息、确保联络与通讯，确立救灾活动体制，开展紧急救援、医疗与消防;确保紧急运输，开展避难收容活动，调配与供给食品、饮用水及其他生活必需品，卫生防疫，处理遗体，维持社会秩序，稳定物价，应急恢复设施设备，为灾民传达准确的信息，预防次生灾害，接纳志愿者等。在灾害恢复与重建阶段，包括确定重建基本方向;制定重建计划，支援灾民生活重建，支援受灾企业等。此外，还包括地震引发的海啸灾害的预防和应急对策。

2.2.1 灾害预防

2.2.1.1 各空间层面的防灾重点内容

国家层面的防灾对策包括:区域性的主要交通和通讯功能的强化，耐震性的确保;提高首都的防灾能力。

在城市层面的防灾对策，重点是避难路、避难地、火势蔓延隔断带、防灾活动据点、城市公园、河川、港湾、机场等骨骼性的城市基础设施及防灾安全街区的整备，危险的密集市区的解除等的防灾街区整备事业，建筑物和公共设施的耐震化与不燃化，水面与绿地的计划的确保，基于防灾的土地利用诱导等。同时，对高层建筑、地下街和终点站等也给予很大程度的重视。

在建筑防灾层面，强调住宅、剧场、车站、学校、医疗机关、防灾据点的公共设施等的耐震化;对既存建筑物的耐震诊断和耐震加强等对策，以及建筑的高空落下物对策等。

此外，还重视生命线关联设施和废弃物处理设施的耐震化，并推进系统的多重化、代替性和据点的分散化。

2.2.1.2 迅速且灵活的灾害应急对策，对灾害修复复兴的准备

应急对策包括信息的收集与联络关系，如信息的收集、分析处理、通讯手段的确保，联络体制的整备;还有灾害应急体制的整备关系，救助、急救，医疗及消防活动关系。在紧急运输活动方面，主要包括紧急运输网络协议、指定临时直升飞机场的候选地、指定运输设施及运输据点，交通管制与交通诱导。道路管理者对灾祸后的道路的障碍物消除，国家及港湾管理者对灾祸后的港湾的障碍物消除，以及应急修复等。

对灾害修复与复兴的准备方面包括避难收容活动关系，食品、饮用水及生活必需等级的筹措与供给;设施、设备的应急修复，对受灾者等的正确的传递信息活动关系，二次灾害的防止;来自海外的支援的接纳，防灾机关的防灾训练的实施。此外，还包括各种数据的整备保全、复兴对策的研究、地震保险制度的充实等。

2.2.1.3 国民防灾活动的促进

国民防灾活动的内容包括防灾知识的普及、防灾关联设备的普及、防灾训练的实施，对防灾训练时需要掩护者的关怀，如老年人、残疾人、外国人、乳幼儿、孕产妇等;还包括国民的防灾活动环境整备，消防队、自主防灾组织、自主防止犯罪组织的培养强化;防灾工程环境整备、企业防灾的促进，以及有关地震灾害及其研究观测的推进。

2.2.2 灾害应急对策

2.2.2.1 灾害发生后的紧急信息收集与通讯的确保

灾害信息的收集与联络:地震信息等的联络、受害规模的早期把握、地震发生后紧接的受害的第1次信息等收集与联络、普通受害信息的收集与联络、应急对策活动信息的联络。

2.2.2.2 活动体制的确立

活动体制包括地方公共团体的活动体制、广域性的支援体制、内阁官房、指定行政机关、公共机关的活动体制、灾害对策相关省厅联络会议的召开、紧急聚集队的聚集及关系阁僚协议的实施、非常灾害对策本部等的设置、如果在南关东地区中发生大地震的聚集方法、自卫队的灾害派遣等。

2.2.2.3 紧急运输交通的确保

紧急运输交通包括紧急运输活动的基本方针，运输时的注意事项、运输对象的估计。交通确保包括由于非常灾害对策本部等的调整、道路交通限制、道路的应急修复、航线的障碍物消除、港湾及渔港的应急修复、海上交通的处理、机场等的应急修复、航空管制、铁路交通的确保、广域运输据点的确保，紧急运输燃料的确保等。

2.2.2.4 避难收容活动

避难收容活动包括避难引导的实施、避难地方的开设和营运管理，应急临时住宅，受灾都道府县的应急临时住宅的提供、对应急临时住宅必要器材的筹措、广域的避难收容，对灾害的时候要掩护者的关怀等。

2.2.3 灾害修复与复兴

灾害修复与复兴包括地区的修复与复兴的基本方向、原状修复的步骤、受灾设施的修复、瓦砾的处理、复兴计划的步骤、受灾者生活重建的支援，受灾中小企业的复兴及其他经济复兴的支援。

3 特色分析

3.1 各阶段对策的衔接连贯

按照时间顺序预先设定相应的对策是日本防灾基本计划的最重要的特色。随着时间的推移，灾害对策分为灾害预防、应急、恢复和复兴三个阶段，明确每阶段的国家、地方公共团体和居民等的责任、义务，以及各阶段的基本对策。在三个阶段中，特别强调灾害应急对策的作用，这一点也可以从防灾基本计划的依据——《灾害对策基本法》中的条款设定上看出来。在《灾害对策基本法》中的法规条款［2］，防灾计划有12条，灾害预防有4条、灾害应急对策有37条，灾害复旧有4条。

3.2 重点突出

防灾基本计划中明确提出了各个阶段的重点工作，具体如下。

3.2.1 灾害预防阶段的重点事项

预防工作的重点包括有关土地保护设施的发展事宜、确保现有灾害公共设施的安全、确保紧急运输和供应系统的运作、灾难教育和培训、灾害基金、气象服务设施改善，洪水和火灾的救援，城市的灾害管理体制;危险地区的防灾工作，洪水预警和疏散撤离系统，滑坡预警和撤离系统，滑坡危险区的划定;学校、医院、工厂、工地、百货公司、饭店、地铁，高楼大厦的预防措施，建筑物一般安全问题的指导，文化遗产的灾害预防措施，核灾难预防、煤气管道和煤气柜的安全管理，防止石油灾害，有毒有害物质泄漏的预防，联络信息收集、灾害信息的共享，以及与其他机构相互支持等。

3.2.2 灾害应急阶段的重点事项

应急对策包括灾害的预报及警报的迅速传达、防灾关系职员的聚集体制、灾害信息的收集与共享;宣传事项、避难(小学和初中的儿童、学生的集体避难)、防汛活动、消防活动、救助活动及医疗活动、救灾机械材料、技术人员现状的把握，食品、其他生活必需品及修复材料的供求计划，动物的卫生和饲料的供求计划;幼儿、儿童、学生的应急教育;遗体处理、废弃物处理、防疫及其他保健卫生事项、病害虫防除;通讯计划、生命线设施、公共设施的应急修复计划、交通运输计划、危险物品的保安事项;有害物质泄漏的防止、犯罪的预防、交通管制和社会秩序的维持;自卫队的灾害派遣、广域支援接纳体制的整备、海上和航空灾害的搜索、石油等危险物品的大量流出的去除、二次灾害的防止的事项;水库和水闸的安全管理、受灾者的咨询、灾时老年人、残疾人的福利的确保;志愿者的接纳;财物捐献的接纳等。

3.2.3 灾害复旧与复兴阶段的重点事项

灾害复旧复兴工作重点包括复旧复兴实施的基本方针、为早日恢复民生安定的社会经济活动、二次灾害的防止，正确快速的灾难恢复，新的设施必须与恢复和重建项目的有效结合，供应物资的顺利恢复和重建，必要的金融计划;借地借冢制度特例的适用事宜，经济复苏措施，灾民的安全生活，有关援助和重建的其他事项等。

3.3 手段多样

防灾基本计划相当于我国的防灾专项规划，其对策部分包含的内容非常广泛和全面，既有针对建筑物和工程设施的防灾设防标准等工程性设施，还涉及大量的避难场所、避难路径和避难据点的设置等空间性措施，以及灾害管理体制、区域支援与协调、灾害应对活动的组织、居民防灾活动的引导、教育与演练等众多非工程性措施。

3.4 灾种全面

防灾基本计划涉及的灾害种类非常广，主要包括12大类。对于灾害种类的划分，分为两大类，即自然灾害和事故灾害。自然灾害包括震灾、风灾和水灾、火山灾害、雪灾。事故灾害包括海上灾害、航空灾害、铁道灾害、道路灾害、原子能灾害、危险物等灾害、大规模的火灾、森林火灾、其他灾害。计划中对于每一大类灾害的预防、应急和修复等各项工作，都进行了详尽的阐述，内容十分全面。

4 启示

4.1 综合防灾规划和管理工作应及早立法

日本在1961年颁布《灾害对策基本法》，1962年颁布了《灾害对策基本法施行令》和《灾害对策基本法施行规则》，并在1963年制定了《防灾基本计划》，作为各地市各行业制定防灾计划的依据和基础;历年来经过多次修订，已逐渐形成完善的防灾规划和管理体系。而我国当前的防灾规划和管理工作仍是以单灾种为主，缺乏综合的防灾基本法;缺乏对各种灾害应对措施进行协调整合的机制和渠道，从而降低了减灾的效率。笔者以为，可以借鉴日本的做法，尽早对综合防灾规划和管理工作进行立法，并制定综合防灾规划的规范或标准，使各地市的综合防灾工作有法可依。例如，可以制定《综合防灾减灾法》和《综合防灾规划标准》。《综合防灾减灾法》的内容应包括防灾的组织机构设置和管理运作体制、防灾规划编制、灾害预防、应急、重建对策、财政金融保险教育措施等;《综合防灾规划标准》的内容应包括综合防灾规划体系、各层次综合防灾规划的编制内容和方法、重点事项、实施管理措施等。

4.2 防灾工作常态化

日本在每次灾害发生后，都会及时修订相关法规和防灾计划，使防灾工作常态化。而我国基本上是在灾害发生时才意识到防灾救灾的重要性，在灾害发生前对防灾规划工作缺乏足够的重视，相关防灾法规和防灾规划也调整得很慢，对灾害的应对速度和效率偏低。笔者以为，虽然救灾是一种非常态的工作，但是由于近年来各种灾害的频繁发生，应把防灾规划和管理工作常态化，设立专门的管理机构，根据当地当时的具体灾情，及时调整和完善防灾工作，使减灾工作及时落到实处，把损失降到最低。

［1］ 中央防灾会议．防灾基本计划［S］．2008

［2］ 中央防灾会议．灾害对策基本法［S］．2007