沂沭泗流域规划实施历程和思考

淮委沂沭泗水利管理局副局长 周 虹

沂沭泗流域规划实施历程和思考

淮委沂沭泗水利管理局副局长 周 虹

沂沭泗流域的规划和治理伴随着新中国成立的步伐同步实施，历经一轮又一轮的高潮和低谷，建设、停缓建、再建设，在错综复杂的环境下，波浪式前行，螺旋式上升，逐步形成了沂沭泗流域科学完整的规划体系和明晰的治理目标。

一、沂沭泗流域的形成及特点

沂沭泗水系位于淮河流域东北部，北起沂蒙山，东临黄海，西至黄河右堤，南以黄河故道与淮河水系为界，地跨山东、江苏、河南、安徽四省。流域面积7.96万km2，其中90%面积在鲁苏两省。

淮河水系和沂沭泗水系原为一个完整的流域，由于黄河长期侵袭，尤其是1855年，黄河在河南铜瓦厢决口，改道由山东大清河入海，结束了连续661年夺淮的历史，淮河入海故道已淤成一条高出地面的黄河故道，成为淮河与沂沭泗河水系的分水岭。沂沭泗河脱离淮河干流后经历年变迁和治理形成目前的状况，现状沂沭泗水系通过中运河、徐洪河和淮沭河与淮河水系沟通。

沂沭泗流域地处南方亚热带与北方温带、北半球中纬度、海相与陆相等过渡与叠加地带，年降水分布不均，多集中在汛期；流域上游均为山区性河道，源短、坡陡，洪水峰高流急；下游河道比降小，河床淤积严重，行洪缓慢，持续时间长，其特殊的地理环境极易造成水旱灾害。流域内水系复杂，水利工程类型繁多，需通过各控制性工程联动方能实现科学调度洪水、有效减轻灾害和合理利用雨洪资源。

二、规划与实施历程

沂沭泗是我国水利开发利用最早的地区之一，春秋战国时期就利用泗水、济水之间的洼地向西开辟运河，兴建了“辟为深沟，通于商、鲁之间”的菏水。隋、唐至北宋主要开发了灌溉和航运工程。元、明、清视南北漕运为根本，治水重点为治河保运。民国时期低标准整治了少量河道。1948年开始，在华东水利部领导下对沂沭泗流域进行沂沭汶泗规划和治理。1953年底，沂沭汶泗规划和治理由淮委统一领导进行。1958～1970年，淮委撤销期间，规划与治理工作由各省分别进行。1969年10月，国务院成立治淮规划小组，1971年成立专职的“治淮规划小组办公室”，开展淮河及沂沭泗地区有关全局性的防洪规划工作；1977年5月，国务院批复同意恢复成立淮委，同时撤销治淮规划小组办公室；20世纪60年代末期开始，骨干工程的规划与治理，经历了由水利部直接领导、各省负责实施和由治淮规划小组办公室、淮委会同有关省共同组织实施的阶段。

（一）初期规划

1.“导沭整沂”与“导沂整沭”规划

规划原则是“苏鲁两省兼顾，治泗必先治沂，治沂必先治沭”和“沂沭分治”。

1945年春，山东省着手研究治理沂沭河；1947年3月山东省开始拟定“导沭经沙（河）入海”的导沭规划方案；1948年当时的华东局批准该方案，由山东省人民政府主持实施；1949年3月，沂沭河水利工程总队编制完成《导沭经沙入海工程计划初稿》。

1949年8 月，苏北行署拟定从华沂以下开挖新沂河、经灌河口入海的导沂工程计划。11月，华东水利部召开会议，研究对沂沭汶泗河的治理，提出了沭河、沂河、泗河洪水的安排方案，即沭河：按大官庄防洪流量4500 m3/s安排，东流3500 m3/s，其余1000 m3/s由原河道南流经苏北入海；沂河：按临沂防洪流量6000 m3/s安排，由老沂河、新沂河至灌河口入海；泗河：防洪流量1000 m3/s，分由不牢河、韩庄运河，经中运河至苏北入海。

1950年1 月，华东水利部召开沂沭河治导技术会议，确定骆马湖、黄墩湖为拦洪水库，对沂河洪水的安排方案是自刘家道口开分沂入沭水道向沭河分流1000 m3/s，自江风口向武河分流1500 m3/s入中运河，其余3500 m3/s由新沂河下泄。

1951年2 月，华东水利部召开沂沭汶泗河会议，将导沭经沙入海河道定名为新沭河，分泄沭河洪水流量调整为2800 m3/s，老沭河承泄沭河洪水流量调整为1700 m3/s。

通过上述历次的规划和研究，逐步形成了“导沭整沂”与“导沂整沭”的总体部署。

2.1954 年沂沭汶泗洪水处理意见

1953年底，沂沭汶泗治理工作归淮委统一领导，虽然“导沭整沂”与“导沂整沭”工程即将完成，但是沂沭汶泗地区洪水安排仍有不少问题，需要进一步研究、处理。1954年编制完成沂沭汶泗洪水处理意见，通过研究和多方案比较，提出了南四湖洪水和沂沭运地区洪水的处理方案。

3.泗河地区治理规划

初期，泗河地区的治理规划未全面进行，仅对泗河（局部封堵、退堤、修堤建分洪口门开辟新河）、南四湖（培修湖西堤、湖内清除芦苇、开辟行洪通道、老运河扒口）和韩庄运河、中运河开展了一些应急的局部治理规划工作，对洪涝灾害较重的湖东、湖西诸河也仅仅只是考虑了一些局部治理措施。

4.实施情况

按规划要求，山东省切开马陵山，开辟新沭河，按分洪1500 m3/s扩挖分沂入沭水道，兴建江风口分洪闸，完成“导沭整沂”工程；江苏省切开嶂山岭，按设计流量3500 m3/s开辟新沂河，完成“导沂整沭”工程，这两条战略性洪水入海出路，为今后沂沭泗的治理奠定了基础。此外，两省分别修建了分洪、排洪工程，培修加固了部分堤防；完成泗河、南四湖、韩庄运河、中运河等一批局部应急工程；初步治理了湖东、湖西诸河。

实践证明，上述规划的付诸实施完成，不仅在沂沭河中下游地区历年防洪除涝减灾中收到了不同程度的效果，而且在战胜1957年特大洪水中所起的作用尤为显著。

（二）1957年沂沭泗河流域规划

1.规划情况

该规划于1955年11月开始编制，参加编制的有淮委勘测设计院，交通部，江苏、山东、河南三省水利和交通部门。1957年3月提出了《沂沭泗流域规划报告（初稿）》，主要内容包括防治水灾的措施和综合利用枢纽工程规划，灌溉、航运、水力发电、水土保持等方面的规划。由于苏鲁两省对修建龙门水库与南四湖分级蓄水等问题的意见分歧，规划未能定案。

2.实施情况

1958年淮委被撤销，规划所列工程由各省分别负责。1958～1970年实施的主要工程有：

山东省工程：修建会宝岭等15座大型水库和32座中型水库，增修塘坝灌区面积13万hm2；修筑邳苍分洪道堤防工程；修筑湖西大堤，堤顶高程39.0m，堤顶宽6.0m；修建韩庄闸、伊家河闸，扩大南四湖泄洪能力，在微山湖水位33.5m时下泄1000m3/s；调整湖西水系，疏浚河道、开挖新河，初步形成高低水分排、洪涝分治的格局，提高了防洪排涝标准；修建二级坝，将南四湖分成上下两级湖泊，坝上先后修建了一闸、二闸，利用湖泊蓄水发展灌溉；修建平原水库灌区，引黄灌溉。

江苏省工程：修建石梁河等3座大型水库，10座中型水库，水库塘坝灌溉面积增加约7万hm2；完成邳苍分洪道工程；1958年开始，按照交通部和淮委规划的要求，对京杭运河徐（州）宿（迁）段，按二级航道标准治理了不牢河和中运河，建成刘山、解台、蔺家坝、宿迁、泗阳5座节制闸和船闸，使苏北运河能通行500t级船队，为江水北调创造了条件；建成骆马湖湖泊工程，扩大中运河、新沂河的排洪能力，在宿迁闸基础上，陆续建成六塘河闸、嶂山闸、骆马湖宿迁控制线，使骆马湖由滞洪区变成一座常年蓄水湖泊，防洪标准当时定为300年一遇设计，1000年一遇校核，防洪水位25.1m，蓄水位22.5m，灌溉水稻面积20万hm2；退建中运河西堤，使中运河泄洪能力在运河镇水位26.5m时，扩大到5000m3/s；加固新沂河堤防，使沭阳以下泄洪能力由3500m3/s增加到6000m3/s。

（三）1971年治淮战略性骨干工程规划

1.规划情况

1969年10月，国务院成立治淮规划小组，1971年2月，治淮规划小组正式向国务院上报了《关于贯彻执行毛主席“一定要把淮河修好”指示的情况报告》及其附件《治淮战略性骨干工程说明》、《关于治淮工程若干问题的讨论情况》。此即“1971年淮河流域规划报告”。

《治淮战略性骨干工程说明》将“东调南下”工程作为处理沂沭泗河洪水的战略性工程。规划的总体部署是扩大沂沭河洪水东调和南四湖洪水南下的出路，通过河道扩大和建闸控制等方式，使沂沭河上游大部分洪水通过新沭河直接东调入海；同时，腾出骆马湖部分蓄洪和新沂河部分泄洪能力，接纳南四湖和邳苍地区南下洪水。

根据保护区的面积和经济地位的重要性，规划的防洪标准是南四湖可防御1957年洪水，沂、沭河可防御50～100年一遇洪水，骆马湖、新沂河可防御100年一遇洪水。主要内容包括：增建山区水库，扩大沂沭河出路，治理南四湖和骆马湖，提高韩庄运河、中运河和新沂河的行洪能力。

2.实施情况

根据规划，至1980年，主要围绕扩大沂沭泗河洪水东调南下进行。

山东省工程：建成大官庄新沭河泄洪闸，按6000m3/s设计、7000m3/s校核标准扩挖了新沭河闸下6.4km新沭河；建成彭道口分洪闸，按4000m3/s标准，加深拓宽分沂入沭上段8.5km河道；增建二级坝三闸、四闸，开挖了三闸下游西股引河中段9.4km和二闸下游东股引河23.3km；扩建韩庄闸，扩挖闸下9km河道；实施病险水库加固工程；修建部分排涝灌溉工程。

江苏省工程：开挖部分新沭河中泓，加固两岸堤防，建太平庄挡潮闸；加固新沂河堤防；加固石梁河、小塔山水库；完成淮沭新河土方工程；调整湖西水系，全面治理复新河，疏浚河道54km、筑堤108km；开挖了顺堤河和苏北堤河；先后兴建泗阳、刘老涧、皂河、刘山、解台、郑集抽水站，使长江水可调入下级湖。

（四）20世纪80年代规划

1.规划情况

规划主要从水文水利计算、工程造价和经济效益等方面，对1971年的规划做进一步的分析补充，研究结果再次证明沂沭泗河洪水东调南下工程的总体布局是科学、合理的，是解决鲁南、苏北洪水出路，提高防洪标准的正确途径。

规划中除苏鲁边界龙门水库暂不考虑外，其他各项工程的总体布局仍维持1971年规划不变，主要对部分工程规模、范围和措施做了必要的补充和调整。

1984年，提出东调南下近期防洪规划，其目标是服从总体规划前提下，建设配套部分工程和措施，先行达到安全防御20年一遇洪水的标准。1991年、1992年国务院分别召开治淮会议，1993年批复东调南下一期工程建设。2003年编制沂沭泗河洪水东调南下续建工程总体建设规划，把整体项目划分为9个单项分别立项报批。

2.实施情况

（1）东调工程

按设计流量2500m3/s兴建人民胜利堰闸；按分洪2500m3/s扩建分沂入沭水道，并将尾部改由人民胜利堰闸上入沭河（也称调尾工程）；新沭河按行洪5000m3/s规模扩大和除险；加固和扩建石梁河水库泄洪闸；沂河河～刘家道口～江风口～骆马湖段按12000m3/s、10000m3/s、7000m3/s标准培修加固堤防；沭河汤河口～大官庄段按行洪5750m3/s、大官庄以下按行洪2500m3/s除险加固；邳苍分洪道按东氵加河以上行洪3000m3/s、以下按4500m3/s加固堤防；加固江风口分洪闸。

（2）南下工程

开挖南四湖西股引河上段；湖西大堤大沙河至蔺家坝，大沙河以上济宁城防段约3km按防御1957年洪水标准加固，其余段20年一遇洪水标准加固；扩大韩庄运河和中运河；加固新沂河堤防。

上述东调工程和南下工程完成，沂沭泗河骨干河道的防洪标准仅达20年一遇。

（3）续建工程

从2005年底开始，续建工程9个单项陆续开工建设。目前，9个单项主体工程已全面完成，其中东调关键工程——刘家道口工程已通过竣工验收，其他单项工程陆续进入验收阶段。刘家道口工程竣工验收，标志着沂河洪水可控可调的“东调”成为现实，韩中骆省界段310桥段土石方开挖全部完成，实现了洪水顺畅“南下”的目标。至此，沂沭泗河总体防洪标准将达到50年一遇，20世纪70年代确立的“东调南下”战略性蓝图终成现实。

三、思考与建议

随着沂沭泗流域历年规划的实施及东调南下续建工程的陆续建成，流域总体防洪标准将达到50年一遇，为区域经济社会的发展提供了保障。但是，流域防洪标准仍然偏低；防洪体系尚需完善；滞洪区的运用越来越困难；防洪管理体系不完备；水资源管理矛盾突出；非防洪项目建设繁杂等。在今后的规划及其实施中应逐步加以完善。

（一）关于防洪标准问题

国务院办公厅以国办发［2011］15号转发的《关于切实做好进一步治理淮河工作的指导意见》指出要加固沂沭泗河上游堤防；《淮河流域防洪规划》近期防洪目标是到2015年“沂沭泗河中下游地区主要防洪保护区的防洪标准达50年一遇”，远期防洪目标是到2025年“巩固沂沭泗河水系重要防洪保护区的防洪标准，使防洪体系整体上更加协调”。“东调”达到了规划目标，而“南下”尚未达到100年一遇的防洪标准。考虑到地形地貌条件、防洪保护的重要性、区间来水情况、上下游左右岸的关系等自然和社会因素，宜将“南下”工程防洪标准提高到100年一遇，并研究同一条河流自上而下分段采用不同的防洪标准问题，下游防洪标准高于上游；骆马湖防洪标准的提高对沂沭泗洪水调度意义重大，但采取什么措施，需要深入研究。根据实际情况提高防洪标准，节省投资的可能性大，更有利于洪水及时安全下泄和超标准洪水的应急处理。

（二）关于防洪管理体系建设问题

防汛调度会商系统、洪水预报模型、水情自动测报系统、防汛通信及信息传输系统、应急抢险机动队伍建设等非工程措施作为防洪体系的重要组成部分在防汛工作中不可或缺，而这些措施在沂沭泗流域仍十分薄弱。建议上级有关部门加大专项经费投入，进一步加强、完善防洪管理体系建设。

（三）关于滞洪区的运用问题

1957年7 月沂沭泗流域洪水，黄墩湖被迫滞洪，此后50多年未曾用过；南四湖湖东堤建成，湖东滞洪区改由滞洪闸滞洪，改变了原自然滞洪的运用条件。目前，黄墩湖滞洪区内和湖东洼地内经济建设和人口也不能与往日相比，随着经济社会的发展，启用滞洪区来防御洪水，会越来越难以实现；黄墩湖滞洪区采取破口行洪，由于口门断面不足、行洪不及时等原因，往往只滞蓄部分洪水，行洪效果不明显。因此，应坚持以人为本，研究滞洪区的科学合理运用，逐步妥善解决群众的安全居住和生产发展、经济建设问题，做到人与水和谐相处。

（四）关于拦河闸坝统一规划、调度和运行管理问题

沂河、沭河等河道上陆续建成数座橡胶坝，蓄水总量上亿立方米，改善了区域环境，提高了水资源利用率。但这些橡胶坝的运行管理混乱、随意性强，极易产生人造洪峰，给流域洪水预报、调度增加了难度和不可预见的风险。地方有关部门应抓紧制定统一的联合调度和运行管理方案，与沂沭泗河洪水调度方案相适应，服从沂沭泗流域洪水总体安排；有关部门和单位应从沂沭泗流域的防洪保安、水资源开发利用、生态环境保护等方面，研究梯级橡胶坝建设的科学性、合理性，并进行风险评估。

（五）关于非防洪建设项目问题

根据《河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则》中防洪综合评价的主要内容，对违规涉河非防洪建设项目来说，可归纳为三大方面的危害，即危及防洪工程安全、危及项目自身安全和危及公共安全。因此，对于这些项目，建设单位应严格按有关程序报批外，作为水行政主管部门应尽快出台河流岸线利用专项规划，明确利用区、限制利用区和禁止利用区，进一步严格规范涉河建设行为，减少其对防洪的影响。

（六）关于河道强迫行洪问题

经过历年的治理和除险加固，险工险段情况得到大大改善，研究表明，骨干河道的行洪能力有一定的富余，河道强迫行洪可以减少蓄滞洪区的使用机率和防洪保护区的进水机率。但是，沂沭泗地区新建和除险加固后的工程均未经过标准洪水的检验；堤防多为沙性基础，溃决的风险很大；骆马湖调洪库容仅7.5亿m3，调洪能力不足；强迫行洪对下游城市的防洪排涝影响重大。因而，河道强迫行洪实为不得已而为之的非常措施。

（七）关于水资源管理问题

水资源是沂沭泗流域经济社会和谐稳定发展的最基本要素，实行最严格的水资源管理制度，应该从体制、机制、手段和措施方面入手，加快研究建立水资源开发利用制度、用水效率控制制度和水功能区限制纳污制度，抓好水资源保护规划和水资源开发利用规划的实施，逐步实现法律框架下“一龙管水”，流域机构牵头下共建水权市场，市场机制下合理补偿和利益分配，统一调度下水资源优化配置等。

（八）关于水土保持问题

沂沭泗河上游的沂蒙山区是淮河流域水土流失的重点治理区，水土流失面积约占淮河流域的30%，应按照既定的淮河流域水土保持规划，因地制宜地采取工程措施、植物措施和保护性耕作等措施，进行坡耕地和沟道水土流失综合治理；对于重点预防区应采取封育保护、自然修复等措施，植树种草，扩大林草覆盖面积，涵养水源；同时，流域管理机构和各级水行政主管部门依法加强监督检查，预防和减轻水土流失。从而减少泥沙淤积河道，保障河道防洪、输水、蓄水功能正常发挥