诱致性制度变迁——人大制度改革的动力机制研究

□罗大蒙

诱致性制度变迁
——人大制度改革的动力机制研究

□罗大蒙

我国的人大制度改革应遵循以民意为导向的诱致性制度变迁逻辑，从民众的内在需求中寻求改革动力，人大制度才会有稳固的基础，才会不断地走向完善和成熟。

一、制度与制度变迁

制度是一系列约束人们行为的规则和规范的集合。政治学中的新制度学派代表人物马奇和奥尔森就把制度定义为“一种根据角色和场景的关系界定适宜行为的相互联系的规则和惯例的集合”[1]。理性选择学派代表人物凯泽和奥斯特罗姆把“个人用来决定什么人或什么事情能够被纳入决策场景，信息如何处理，采取何种行动和按什么顺序行动，以及个人行动如何聚合为集体决策所使用的规则”[2]称之为制度。

制度存在一个确立、变革和完善的过程，即存在制度变迁的过程。制度变迁的含义可作两层理解:第一层含义就是指旧有的制度将被新的制度所替代。这是制度的创立过程，制度创立是一种制度革命，是制度由无到有的过程。制度变迁的另一层含义，“仅仅指某个特定制度安排的变迁（结构中其他制度安排不变），而不是指整个结构中每个制度安排的变迁。”[3]这是在制度创立之后，对制度不断进行改革和完善的过程。前者需要政府或国家的强力推动，政府或国家通过行政权力和立法手段等外在强制力推动制度变革，可以理解为是政府主导的强制性制度变迁，即指由国家或政府主导的、自上而下实施的，并靠国家或政府行为（发布命令或制定法律、法规）促成的制度变迁；后者体现了诱致性制度变迁的含义，即制度变迁是由个人或群体为追求自身利益，而自下而上倡导的制度变革或创新过程。因为在制度依靠国家的强制力量创立之后，不应该仅仅成为供人观摩的标本，而需要在社会中得以实施。但要保证制度的实施，不能始终依靠政治强制力，需要把强力转化为权利，把服从转化为义务，因而就需要民众广泛地参与到制度的修改和完善过程中，需要以民间微观主体的需求为导向，对已创立的制度进行革新，这样的制度才会得以遵守和有效施行。

二、强制性制度变迁：人大制度的确立、破坏与重建的内在逻辑

我国的人民代表大会制度作为制度之一种，其确立和变革过程也遵循制度变迁的一般逻辑，即靠国家强制力得以创立，依吸纳民意实现变革。但我国人大制度的变迁过程充满了曲折和艰险，在21世纪之前的时期至少可以分为三个阶段，即人大制度的确立、破坏和重建。人大制度变迁的这三个阶段存在一个共同的特征就是，这是一个依靠国家强制力、自上而下的变迁过程，始终体现的是统治者的利益和意志，无论是制度的确立，还是制度的破坏，并没有体现人民的意志，人民在这个过程中成为“沉默的羔羊”。

1953～1956年，是人大制度的全面确立阶段。在1953年下半年，我国就进行了全国范围内的普选，选举产生了第一届全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并于1954年9月，召开了第一届全国人民代表大会，人民代表大会制度从中央到地方系统全面建立起来。人大制度确立的民主价值和民主意义是无可置疑的，但也不可否认，最初设计这一制度的政治使命是为了“巩固中国共产党的执政地位，强化执政党领导国家建设的能力，特别是通过人大制度解决新政权的合法性问题。”[4]人大制度的确立并没有体现民意的驱动作用，并不是在民众的民主需求诱致之下进行的制度变革；相反，却是制度的变革“诱致”了民众的民主需求，正是在党政系统自上而下依靠政治强制力和通过发布命令、制定法律法规等政府行为确立了人大制度，并制定了中国第一部宪法，人民才享有了现代民主权利。

从1957年下半年反右斗争扩大化到“文革”结束，是人大制度的曲折和衰退时期。从1957年下半年反右斗争起，国家政治、经济、社会生活出现不正常的情况，人大制度就开始受到破坏。到“文革”开始后，人大的活动就被完全停止。在这一阶段，人大制度的衰退和全面破坏，并不是因为我们找到了更好的民主形式（所谓的“大民主”），人民群众不再需要人大制度，而是因为少数别有用心分子篡夺了国家权力，在没有任何民主程序，也没有反映任何民意的情况下，在“大民主运动”的幌子之下，依靠强力而中止了人大的活动。这样，在长达八年零六个月的时间内，全国人大及其常委会没有举行过一次会议。国务院难以正常工作，地方人大及其人民委员会则被所谓的“临时权力机构”革命委员会所取代，公、检、法机关被砸烂，造成了全国性的大动乱[5]。

从粉碎“四人帮”特别是党的十一届三中全会至1990年代，是人大制度的恢复和重建时期。1978年春，根据中共中央的建议，召开了粉碎“四人帮”后的第一次全国人民代表大会——五届全国人大一次会议，人大才逐渐恢复了正常活动。在党的十一届三中全会上，要求把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来，人大工作很快就实现了历史性的转变。人大制度恢复过程中，同样也看不到民众活动的身影，依然没有跳出“国家或政府主导的强制性制度变迁”的逻辑。人大制度得以恢复的重要原因就在于得到了以邓小平为首的中共中央的强有力支持，一方面是总结“文革”期间人大制度受到破坏的沉痛历史教训，另一方面也是顺应新时期的发展要求。在这一时期，特别是从1978年到1990年代，“人大制度建设主要是服从经济发展要求，在效率取向的支配下，服从于国家新型发展战略的一系列要求，为中国国力的提升和经济的发展提供保障。”[6]

强制性制度变迁，由于有国家强制力作后盾，在制度缺失阶段，能够有效地弥补制度供给的不足，降低制度供给成本和组织成本。但强制性制度变迁的主体是国家或政府，代表着统治阶级的利益和意志，民众的需求并不能被纳为重要的考量标准，实际上遵循的是“强权即政治”的逻辑。依靠国家强制力建立的制度必然要求以强制力保证实施，民意便会被湮没，民主便无从体现。没有民意基础的制度供给，一旦强制力弱化，制度便容易遭到破坏，其摩擦成本和实施成本将会十分巨大，就像在“文革”时期，党的统治出现弱化，我国人大制度便遭到另一个强制力破坏。我国人大制度的确立、破坏和重建就是一个由国家或政府主导的强制性制度变迁过程，一方面保证了在新旧制度交替之际，人大制度得到快速供给，适时地为党的统治和党的政策提供合法性；但另一方面，人大制度由于没有很好地做到“藏基于民”（即指人大制度的创立与变革并没有真正地吸纳民意，缺乏民意基础），从而导致人大制度要么容易遭到严重破坏，要么人大的作用不能得到有效发挥。因而，在新的历史时期，人大制度改革要顺应民意，注重在民间微观主体中寻求改革动力。

三、诱致性制度变迁：人大制度改革的动力机制

诱致性制度变迁是以民众需求为导向，推动制度变革的主体是广大微观民众，体现了其现代民主价值。制度的变迁既不是单纯的自发型，也不是纯粹的国家建构性，而是两者相结合和互动的结果。当在社会的发展过程中，产生了对制度变革的需求，而政府或国家又能够适时地顺应民意，推动制度变革，或创建新的制度，这样的制度才会更加具有稳定性和生命力。

图1：诱致性制度变迁逻辑结构图

我国的人大制度改革应该遵循诱致性制度变迁的一般逻辑，从民众的内在需求中寻求改革动力，人大制度才会有稳固的基础，才会不断地走向完善和成熟。

1.公民的民主素养和民主能力的提高，是推动人大制度改革的内在动力

公民的民主素养和民主能力既是衡量一个国家民主政治发展状况的重要指标，同时也是推动一国民主化进程的内在动力。近些年来，随着西方民主价值观念的输入，以及我国推行的一些民主实践，广大公民的民主素养和民主能力已经得到极大提高，民主意识和民主精神也渐渐内化为公民的一种价值观念，民主成为现代公民的一种生活方式，已能够深刻地领会到“人民当家作主”的真正含义，这就必然会对现实中不民主的领域提出变革要求，特别是对作为我国国家权力机关和民意代表机关的人民代表大会，以及人民代表大会制度提出了前所未有的改革冲动。2011年是县乡两级人大换届选举年，广大民众对人大代表候选人的提名方式就提出了质疑，要求提高由选民联名提名的候选人的比例的呼声显得异常强烈，从大量“公民个人参选人大代表”的出现，以及其后跟随的广大支持者就可见一斑。选民更加注重手中选票的效力，希望能投给真正代表自己利益的人，但在投票过程，他们又发现，自己与候选人“素不相识”，仅仅根据对候选人的几句简介，难以对候选人充分了解。因此，民主意识觉醒的民众就要求候选人与选民见面，采用竞争的方式，投出自己庄严的一票；还有些地方的选民对设置秘密写票间提出了要求……民众的这些要求和呼声都触动了我国人大选举制度的总病根。如果说，在人大制度的建构阶段，党和国家还能以我国人民群众的素质和文化水平过低为由，自上而下依靠政治强制力进行制度供给，但在民众的民主素养和民主能力已得到极大提高的情况下，就不能再忽视民众的民主要求，代包代办也失去了合法性，党和政府应当因应民意，推动人大制度改革，特别是人大代表的选举制度改革，让代表的权力真正地来源于人民，并受人民的监督，这样人大才能真正地成为民意代表机构。

2.社会民主，特别是基层民主的发展对人大民主形成倒逼机制

基层民主，特别是在我国广大农村地区推行的村民自治实践是我国最大的民主训练班，培育了公民的民主意识，锻造了公民的民主能力，成为眺望我国民主政治发展的窗口。基层民主建设对我国人大制度改革的作用，可以从两个方面分析。一方面，基层民主和人大民主都是属于人民民主的序列，都是为了践行“人民当家作主”的精神内涵，因此，广大民众在基层民主实践中，所培育的民主意识和所习得的民主能力可直接运用于人大民主建设，推动人大制度改革。另一方面，在我国基层民主实践过程中，遇到了许多自身难以克服的困境，比如说，一些地方的民主制度创新却是违宪行为；乡镇长直接选举与人大地位冲突问题；基层民主发展近些年来难以突破性进展，且存在倒退的问题；基层民主经验难以横向推广和纵向延伸的问题等等。基层民主建设中遇到的这些困境，制约了基层民主的发展进程，同时也激发人们思考问题的根源在于，基层民主建设虽然能够为我国的上层民主建设提供基础，但却不能触动我国政治体制改革的核心问题，因而只有对作为我国根本政治制度的人大制度进行改革，才能为我国民主政治建设提供持久动力。这样，基层民主实际上就对人大制度改革形成了倒逼机制：因基层民主的困境而引发了对人大制度改革的需求。这也是一种诱致性制度变迁路径，同样符合诱致性制度变迁的逻辑：

基层民主困境→诱致人大改革需求→诱致党和政府作出回应→推动制度变革

3.当今社会上发生的公共事件对人大制度形成挑战，构成对人大制度改革的压力机制

公共事件因其广受关注，公众的评论和看法就构成了强大的民意力量，加上网络的快速传播、媒体和舆论的高度参与，公共事件的影响就会被无限放大，因此，任何一个公共事件的发生都不能忽视其将引起的巨大影响。近年来发生的公共事件基本都与公民的权利维护有关，这就直接拷问了人民代表大会的职责和作用，在强大的民意压力之下，人大制度和人大工作也进行了相应的改革。2003年孙志刚案发生后，许志永、俞江、滕彪3位青年法学博士以普通中国公民名义上书全国人大常委会，提出对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查的建议[7]。这不但直接导致早已不适应社会发展要求的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，维护了城市流浪人员的权利，而且对人民代表大会特定调查委员会制度、人民代表大会议事规则等起到了积极的建设意义。其后由此引发的一系列公民申请违宪审查的请求，如2003年河北省香河县香城屯村村委会主任王淑荣上书全国人大常委会，认为《河北省土地管理条例修正案》第二十五条的规定违反《土地管理法》，要求对前者的合法性进行审查；数以千计的公民纷纷上书全国人大常委会，要求对《国务院房屋拆迁管理办法》和地方制定有关房屋拆迁规定涉嫌侵害公民私有财产权的内容进行违宪审查;数以万计的乙肝病毒携带者要求对《国务院公务员暂行条例》有关公务员体检标准涉嫌对乙肝病毒携带者歧视的规定进行违宪审查;女性公务员提出要对《国务院公务员暂行条例》关于女性与男性退休年龄不平等的内容进行违宪审查等[8]。2011年“7·23”甬温线铁路交通事故发生后，发酵的汹涌民意也直接拷问了人大的职责。

由公共事件引发的强大民意浪潮，是推动人大制度改革的强大压力机制，因为，这些公共事件不仅在拷问着政府的职责，更是对作为民意代表机构的人民代表大会存在的合法性提出了严厉鞭笞。人民代表大会作为国家权力机关，其权力直接来源于人民授权，理应对人民负责，以维护人民群众的合法权益为己任。如若在人民权利受到无情践踏的时候，人大仍无所作为，人大制度的合法性就会受到强烈质疑，国家根本政治制度受到了自己国家民众的怀疑，其他基本政治制度的根基就会动摇。因而，党和国家应该以公共事件反映的汹涌民意作为助推力，推动以人大制度为核心的一系列政治体制改革，促进我国政治民主化发展进程。

4.市场经济条件下，公民社会的孕育和成长，为人大制度改革提供了直接动力

市场经济社会是一个利益分化的社会，利益主体日益多元化，具有相同利益诉求的群体结合为各种各样的社会组织，如各种民间社团、非政府组织等，它们构成了公民社会发展的重要物质载体和重要力量。公民社会的发展和壮大是现代民主政治发展的重要条件，推动了国家民主化进程。但同时，公民社会的孕育和壮大因其突破了传统单位体制的束缚，对传统的国家治理模式也提出了前所未有的挑战。这就意味着我国不可能再按照传统的高压模式进行统治，而是要寻求与社会的合作，按照共赢模式进行治理。这就要求，首先，要强化人民代表大会的立法权，为各种社会团体和非政府组织的发展提供良好的法制环境，同时也要建立新的社会管理体系，吸纳新的社会要素，把这些新型的社会组织纳入社会管理体制中来；其次，要强化人民代表大会的监督权，主要是监督党和国家的作为，防止任何以强制手段打压社会组织成长的行为发生；第三，人民代表大会既是代行人民之权力的机关，也是民意表达的渠道，公民社会组织希望通过人大这一制度化渠道进行利益诉求的表达，因而就要求强化人大的代表性，人大代表要能够切实地代表各类社会团体以及全体社会成员的利益。社会组织和公民社会的孕育和成长，为人大制度改革提供了直接动力。

5.人民代表大会作为公民进行政治参与的重要渠道，随着公民政治参与的扩大化，必然要求提高人大的制度能力

亨廷顿认为，一个国家的政治稳定依赖于政治制度化与政治参与之间的比率，如果一个社会要保持政治稳定，当政治参与提高时，政治制度化的能力应进行相应提高，否则就会导致政治动乱[9]。我国正处于政治转型时期，利益急剧分化，各种利益主体相继出现，它们纷纷要求参与到政治体系中来。公民的这种参与意识和参与要求的迅速扩大，对当前的政治体制提出了挑战，如若现行政治体制不能把他们纳入正常的政治参与轨道中来，势必会影响我国的政治稳定。除了要拓宽公民的政治参与渠道，提高我国的制度适应性之外，更重要的是要强化我国人大制度的吸纳能力和规制能力，这就对人大制度改革提出了迫切要求。

我国人大制度建立的根本目的就是为了保证人民通过人大这一制度形式进行利益诉求表达，参与国家管理。人大是我国最大、最广泛的利益诉求表达渠道和政治参与渠道。人大制度本身就肩负着把公民政治参与制度化的任务，但由于我国存在着特殊的党政关系和政治体制模式，致使人大的这种制度能力没有得到充分发挥，人大制度在一定程度上已经落后于人民的政治参与要求，这对我国政治发展形成不利局面。因而，无论党和政府，还是人大机构本身都应该抓住公民政治参与扩大化这一契机，作为人大制度改革的动力机制，提高人大的制度化能力。

[1]J.G.March and J.P.Olsen,Rediscovering Institutions,New York:Free Press,1989,pp.21～26,pp.21～22.

[2]L.Kiser and E.Ostrom,”The Three Worlds of Action:AMetatheoreticalSynthesisofInstitutional Approaches”,in E.Ostrom(ed.),Strategies of Political Inquiry,Beverly Hills:Sage,1982,p.179.

[3]林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，科斯、阿尔钦等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店1991年版，第274页。

[4][6]刘建军：《人大制度与有序民主：对中国民主化进程的一种思考》，载《毛泽东邓小平理论研究》2009年第9期。

[5]刘政：《我国人民代表大会制度的特点及其历史发展》，人民网，http://www.people.com.cn/GB/14576/15097/ 1915426.html,2003-06-15.

[7]五位法学家提请人大启动特别程序调查孙志刚案[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/legal/2003-05/ 28/content_889767.htm,2003-05-28.

[8]蔡定剑：《人民代表大会制度改革与宪政发展》，[EB/ OL].共识网http://www.21ccom.net/plus/view.php?aid=6196, 2010-11-22.

[9]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海世纪出版集团2008年版，第60页。

人大制度研究

（作者单位：四川文理学院社会科学系）

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