人大常委会立法权限研究

□ 纪荣荣

关于人大常委会立法权限的研究是近年来各方面关注的一个问题，立法工作者和学者对一些问题认识上不尽一致，也有学者对立法实践提出一些批评和建议。为此，从法律上厘清思路，认识存在的问题并推进问题的解决，这对于完善相关立法，增进各方面在人大常委会立法权限研究上的共识，坚持和完善我国的立法体制，都具有重要的现实意义。

一、人大常委会立法权限法律依据

党的十一届三中全会以前，国家立法权仅为全国人民代表大会所专有。1954年宪法规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”全国人民代表大会常务委员会只有“解释法律”和“制定法令”的权力。1955年第一届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，“依据宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分的法律，即单行法规。”这一规定使全国人大常委会获得了部分立法权。1959年第二届全国人民代表大会第一次会议通过决议，“授权常务委员会，在全国人民代表大会会议闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”这就赋予了全国人大常委会在大会闭会期间，对大会制定的法律进行修改的权力。

党的十一届三中全会以后，为了适应改革开放和现代化建设，1982年宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”彭真在宪法修改草案报告中对为什么要赋予全国人大常委会以国家立法权是这样解释的：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少，但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。”[1]

全国人大常委会和全国人民代表大会共同行使立法权，并不意味着人大常委会和人民代表大会享有平等的法律地位。宪法第六十二条关于全国人民代表大会的职权第三项规定：制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。第六十七条关于全国人大常委会的职权第二项规定：制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。人大常委会是人民代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间，可以经常地行使国家立法权。但是，全国人大常委会的国家立法权仍然从属于全国人民代表大会的国家立法权，对于全国人大常委会不适当的决定，全国人民代表大会有权予以改变或撤销。

2000年3月，第九届全国人民代表大会第三次会议通过的立法法第七条又再次重申了宪法所确立的全国人民代表大会和全国人大常委会立法权限规定。

对于有立法权的地方各级人大和人大常委会的立法权限，宪法、地方组织法没有作出具体界分，只作了原则性规定。但立法法第六十七条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”立法法这一规定主要是针对长期以来，实践中一些地方人民代表大会制定地方性法规比较少，使宪法和法律规定的地方人大制定地方性法规的权力被虚置的问题而专门作出的规定，强调要重视地方人大立法权的行使，为地方人大及其常委会在制定地方性法规方面的权限作出一个原则的分工。

从国家体制研究立法权来看，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，国家行政机关、审判机关和检察机关都由它产生，向它负责、报告工作，并受它监督。因此，全国人民代表大会的立法权限无论从法理上还是从理论上说都是无限的。凡是应当由立法加以规范的事项，全国人民代表大会都有权立法。但囿于多方面的原因，全国人民代表大会不可能也没有必要将国家各个层次的立法权都纳入自身的权限范围内，宪法、法律规定全国人民代表大会立法的主要任务应当是制定基本法律，同时，根据需要和可能，也可以制定其他重要的法律。这也就是说，人民代表大会立法权是全权性的，人大常委会立法权是有限制的，是从属性的。

二、人大常委会立法权限行使的限制

人大常委会是人民代表大会的常设机关，是国家权力机关的组成部分，在人民代表大会闭会期间行使部分国家权力。因此，人大常委会也享有广泛的立法权，但没有人民代表大会那么宽泛，受到一定的限制。从国家层面上说，全国人大常委会的立法权限，主要有以下两个方面：

1.制定和修改非基本法律。这里首先应明确基本法律的概念，这虽然是一个法律概念，但也是一个边界不是很清楚的概念。一方面，从法律的性质上看，基本法律对某一类社会关系的调整和规范具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。另一方面，从调整的内容上看，基本法律所涉及的事项应当是公民的基本权利和义务关系；国家经济和社会生活中某一方面的基本关系；国家政治生活各个方面的基本制度；涉及国家主权和国内市场统一的重大事项；以及其他基本和重大的事项。基本法律的范围，包括刑事的基本法律、民事的基本法律、国家机构的基本法律和其他的基本法律。除基本法律以及涉及全国人大权限和工作程序的非基本法律外，凡应当由法律规定的事项，全国人大常委会都有权立法。也就是说，绝大部分的非基本法律都属于全国人大常委会的立法权限。从立法实践看，截至2011年3月，对现行有效的239件法律进行分析[2]，从数量看，其中全国人大通过的法律有39件，全国人大常委会通过的法律有200件。全国人大常委会制定和修改了这一大批法律，内容涉及国家的政治、经济、教育、科学、文化、环境保护等各个方面，对于保障改革开放和现代化建设的顺利进行发挥了重要作用。

全国人民代表大会通过法律数量情况：

一是按届数分

二是按法律门类分

2.对全国人大制定的法律进行补充和修改。全国人大常委会对全国人大制定的法律进行补充和修改，是基于全国人大常委会作为全国人民代表大会的常设机关，是最高立法机关的组成部分，在全国人民代表大会闭会期间行使国家立法权。同时，鉴于全国人大每年只召开一次会议，会期也比较短，而社会生活的发展变化又对全国人大制定的法律要求与时俱进地进行补充和修改。因此，赋予全国人大常委会对全国人大制定的法律进行补充和修改的权力，不仅是合适的，也是必要的。

当然，法律也对全国人大常委会补充和修改全国人大制定的法律作了一些限制：一是只能在全国人大会议闭会期间进行补充和修改；二是这种补充和修改必须限于“部分”的范围内，即在原有的法律的基础上增加部分内容，或者对原有法律的内容进行部分改变；三是这种补充和修改不得同该法律的基本原则相抵触。全国人大常委会补充和修改全国人大制定的法律一旦超出宪法和法律规定，全国人民代表大会有权改变或者撤销这些法律。在现行有效的239件法律中，全国人大通过的法律有39件，全国人大常委会对其中的22件作了补充和修改。这些修改一方面满足了社会生活的迫切要求，另一方面也为全国人大进一步立法积累了有益的经验。

全国人大常委会部分补充和修改全国人大制定的法律数量情况。

鉴于全国人大常委会对全国人大通过的法律部分补充和修改，有的一部法律已进行过多次修改，因此统计对法律的修改次数已没有多少意义。按法律门类分，全国人大常委会对全国人大通过的法律部分补充修改如下：

至于地方人民代表大会立法，以及地方人大常委会修改地方人民代表大会通过的地方性法规的情况，立法实践还是屈指可数的，每个省级人民代表大会通过的地方性法规也只不过几件，各地普遍存在一个地方人民代表大会立法权虚置的问题，需要进一步研究。

三、需要研究的几个问题

根据宪法、立法法的相关规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会会议闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。立法实践中各方面对立法权限的认识争论，有的意见是有道理的，也有的是属于对法律原则规定理解上的分歧，但总的来说，这些讨论都是具有积极意义的。为进一步坚持宪法、立法法规定的立法体制，实现科学立法、依法立法，笔者认为今后应做好以下几个方面的工作。

1.进一步发挥人民代表大会在立法中的主体作用。根据宪法规定，全国人民代表大会和它的常务委员会行使国家立法权，但从人民代表大会制度本身的设计上，人民代表大会应当是更重要、也是更权威的立法主体。因此，宪法和立法法都明确规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。从人民代表大会制度演进上可以看到，人民代表大会始终是立法的主体，这个作用应很好发挥。但是，从立法实践看，人民代表大会立法职能作用还是行使不够的。从我们所进行的统计看，全国人民代表大会立法呈现按届次递减的状况，特别是近年来，人民代表大会立法是不够的。按照立法的民主性、严肃性的要求，越是重要的法律，越需要经过更民主更严格的程序，需要更多的代表用更多的时间进行审议通过，这样才可能在程序和体制上更有效地保障人民对主权的实际拥有和行使。因此，各级人民代表大会审议的立法事项，应当是比较重要的和基本的，涉及这些事项的法律、法规要由人民代表大会审议通过。也只有这样，才能更好地体现宪法所要求的：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。从法理上来分析，人民选举人大代表，人大代表组成人民代表大会，受人民的委托行使管理国家的权力。但鉴于人民代表大会开会时间很有限，宪法规定了在人民代表大会闭会期间由人大常委会行使代表大会的部分权力，所以有人把人大常委会称为“议会中的议会”[3]。这里我们可以看出，人大常委会行使职权与人民代表大会之间形成一种委托关系，人大常委会行使职权与人民授权是一种间接关系，更直接、更全面、更准确地代表人民意愿的应当是人民代表大会。在立法上，基本的、重要的法律、法规理应由人民代表大会制定。从现实情况看，要更好地发挥人民代表大会立法功能，必须改革和完善人民代表大会，这是根本之路。这是一个涉及政治体制改革的大课题，改革人民代表大会的集会、会期制度，使每年一次的大会改为数次，每次会期延长至一个更合理的时间，以保证大会有必要时间审议重要的法案；大幅减少人民代表大会代表的数量，以便于提高立法效率；大幅增加专职人民代表大会代表数量，以便他们有更多的时间、精力、经验来从事立法工作，等等。

当然，现在人民代表大会审议法律、法规形式化的倾向比较严重，人民代表大会会议对法律、法规的审议远没有人大常委会会议对法律、法规的审议那么专业、那么认真、那么有价值。笔者曾多次参与过省人大会议立法的具体服务工作，代表审议中很少有提出具体的修改意见和建议，即使有少数代表提出意见，但能予以吸纳的有价值的意见也很少。这与代表的素质、代表审议前的准备、大会审议时间安排等都有一定关系。要提高代表大会审议法律、法规的质量和水平，除了前述进行体制的重大改革之外，在现阶段可以在现行体制下作一些必要的改进，这方面也是有改进的空间的。只要各方面重视这项工作，人民代表大会的立法职能作用是能够更好发挥的。一是提请代表大会通过的法规应在会议召开前一个月送发代表，要求代表进行研究并听取相关单位和群众的意见。二是大会日程安排中应安排足够的专门时间审议法规，现在代表大会的会议总体时间都在缩短，每次会议安排的内容都比较多，就审议法规而言，很难做到充分审议。因此，适当延长代表大会的会议时间，保证代表对每一事项充分审议，是关乎人民代表大会这一国家权力机关职能行使的大事，这也是目前能够改进的一项工作。

2.对基本法律的范围进一步加以明确。宪法、立法法对全国人大和全国人大常委会的立法权限是有原则规定的，但从立法实践看，全国人大立法越来越少，也难以掌握两者立法权限的界限。因此，有专家提出：全国人大除少数事项立法保留外，可将大部分立法权授予常委会行使；代表大会的主要职责是进行立法监督，通过设立高规格的宪法监督委员会，来监督立法和行政机关的“行政立法”，以有效保证立法的高效和全国法制的统一[4]。但从人民代表大会制度设计看，人民代表大会不仅要行使立法的职权，还应进一步加强立法的功能。

现阶段应重点研究解决两个问题。一是要进一步界定全国人大制定的“基本法律”的范围。宪法、立法法规定基本法律的范围是刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，这一规定过于原则，特别是其他的基本法律更是难以掌握。这也就在一定程度上导致全国人大的立法实践实际上也缺乏章法。在宪法相关法中，涉及宪法规定的公民基本权利义务的立法，如戒严法、集会游行示威法、国家赔偿法应当由全国人大立法为宜，实际上都由常委会通过了。在民法商法中，民法通则、物权法由全国人大制定，与其法律性质及重要程度差不多的侵权责任法由全国人大常委会制定；全民所有制工业企业法、中外合资经营企业法由全国人大制定，而更为重要一些的企业破产法、公司法由全国人大常委会制定。在行政法中，行政处罚法由全国人大制定，而同样性质甚至更为重要的行政许可法、行政强制法由全国人大常委会制定；教育法、义务教育法由全国人大制定，而涉及国策的同等重要的科技进步法、人口与计划生育法、环境保护法由全国人大常委会制定。在社会法中，工会法、妇女权益保障法由全国人大制定，而同等重要甚至更重要的未成年人保护法、社会保险法、劳动法由全国人大常委会制定。实践中，哪些法律草案提交全国人大审议通过，哪些法律草案提交全国人大常委会审议通过，程序上由委员长会议决定，看来目前还缺乏具体明确的判断标准[5]。这是今后需要很好研究明确的。

二是要进一步界定全国人大常委会对法律进行“部分”补充和修改的标准。从宪法、立法法的要求看，部分补充和修改不得同该法律的基本原则相抵触。在全国人大制定的39件法律中，有24件进行过修改，除中外合资经营企业法、刑事诉讼法2件是由全国人大修改外，其他的22件是由全国人大常委会修改的，这22件由全国人大常委会修改的法律，其中选举法、地方组织法、刑法3件又曾由全国人大进行过修改。笔者认为，宪法、立法法规定全国人大常委会有权对法律进行部分补充和修改。在实际工作中，修改只能是部分修改，修改的内容只能涉及少量的条款，如果修改的条款超过三分之一，甚至超过半数的条款都作了修改，这显然不能算作部分修改。量变必然引起质变，比较典型的是个人所得税法的修改，1980年9月五届全国人大三次会议通过的个人所得税法共有15条，而1993年10月八届全国人大常委会第四次会议对个人所得税法进行了大幅度修改和补充。其中，对13个条文的内容进行修改，增加了3个条文，对于这样的修改如果仍视为“部分”修改，就不够恰当。从近些年的立法趋势看，全国人大常委会修改全国人大制定的法律已成为常态，掌握的标准也比较宽松，全国人大常委会立法权过于集中，全国人大立法权虚置化倾向日益严重，这是立法工作部分应着力研究和重视的一个问题。

3.地方也应对需要立法的“本行政区域特别重大事项”予以明确。在地方立法实践中，有地方性法规制定权的人民代表大会，除少数涉及人民代表大会职权的地方性法规，如人民代表大会议事规则、立法条例、监督条例外，地方人民代表大会制定法规比较少，使宪法和法律规定的地方人大制定地方性法规的权力被虚置，这是不符合宪法和法律立法原意的。“据不完全统计，1980年至1990年，各省、自治区、直辖市人民代表大会制定的地方性法规只有20多件，约占同期制定的地方性法规总数的2%。有些省、自治区、直辖市的人民代表大会至今还没有制定一个法规。”[6]

1991～2010年部分地方人民代表大会及其常委会立法数与代表大会立法数比较表

据对中东部9省市近20年立法情况统计[7]，省级人民代表大会立法的数量也是明显偏少，立法权行使很不到位。解决这个问题除了需要完善人民代表大会制度本身外，一个重要的工作就是对立法法第六十七规定中“本行政区域特别重大事项”予以研究明确。对当前地方人大立法情况分析，由人民代表大会制定的地方性法规大体有三类：一是地方立法条例，二是地方人大议事规则，三是地方人大监督条例。由于这些法规中有相当多的条款涉及地方人大职权的行使，因此通过人民代表大会立法是适当的。除此之外，还有一些本行政区域特别重大事项的立法均由常委会制定了，这是需要进行研究的。根据地方组织法第八条规定：县级以上的地方各级人民代表大会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。显然，现在地方人大涉及的很多属于法律规定的重大事项的立法都是由人大常委会制定的，如实施代表法办法、地方的选举实施细则、实施义务教育法办法、科技进步条例等法规都应通过人民代表大会制定，现在的很多做法是不符合法律规定的。根据立法法、地方组织法的精神，只要是涉及法律规定的本行政区域内的重大事项的立法，常委会应主动提请人民代表大会通过。这方面地方的立法条例应予修改完善，现行的规定大多过于原则，立法法对国家专属权立法事项作了列举，这是一个具有很好操作性的规定，如果地方立法条例对地方人民代表大会立法事项进行列举，地方人民代表大会立法权虚置的问题就能够得到很好的解决。

注释：

[1]王培英主编：《中国宪法文献通编》，中国民主法制出版社2004年10月版，第73页。

[2]现行有效法律的有关统计来自于：《中华人民共和国法律（2011年版）》，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编，人民出版社2011年3月版。

[3][5]蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年6月第4版，第228、267页。

[4]李林著：《立法理论与制度》，中国法制出版社2005年5月版，第354～355页。

[6]唐孝葵主编：《地方立法比较研究》，中国民主法制出版社1992年3月版，第33页。

[7]中东部九省市地方性法规的数目统计均来自于全国人大法律法规数据库，网址：http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs.