住房保障模式：国际比较与我国的选择

◎

住房保障制度是城镇住房新体制和社会保障体系的重要组成部分，建立和完善住房保障制度，是深化住房制度改革建立城镇住房新体制的重要内容，构建社会主义和谐社会的一项重要任务。但是作为一种新的制度安排，住房保障制度的构建不仅具有社会性和政策性强、涉及面广等特征，而且受现有财力、体制等因素的制约，因此我们既不可“摸着石头过河”盲目推进，又不能期望一蹴而就毕其功于一役，而应立足我国实际 ，设计和选择符合我国国情的住房保障模式并辅之以衔接配套的有效措施，以顺利推进我国住房保障制度的建立。

一、两种住房保障模式及其比较

从住房补贴数量和保障范围来看，目前世界上主要有两种模式：一是福利性保障模式。其保障面宽，补贴金额多，如瑞典、丹麦。二是选择性住房保障模式。其保障面窄，补贴金额少，如巴西、中国。

（一）福利性保障模式。瑞典是实行福利性保障模式的国家之一，瑞典是典型的福利国家，也是经济高度发达的市场经济国家之一，人均国民生产总值长期保持在 2 万美元以上，其居住水平也居于世界前列。在瑞典，住房福利被当作其高福利政策的重要组成部分，有着雄厚的经济实力支撑。瑞典政府住房保障政策的总目标是，给每个人提供一所足够宽敞和舒适而且环境优美的住所。其基本原则：一是居住质量力求达到现代化标准；二是体现住房的社会性，把获得符合标准的住房看作人们的社会权利。由于以这种福利思想为基础，瑞典的住房保障不主张区别对待而是坚持普惠原则。长期以来把住房补贴制度作为其推行福利政策的重要组成部分，住房的补贴高、限制少、覆盖面广，实行的是社会保障型住房制度。

瑞典住房保障制度的的主要做法是：(1)政府投资建设公有住房。各地方所有的公房公司组成的协(SABD)管理全国的公有住房，公房公司不以赢利为目的，地方政府以无息或低息贷款提供全部建设投资，公司只计建房成本，SABD现有成员300多家，为约80万低收入者解决了住房问题。(2)住房补贴。1948年开始实行，大致有两种：一种是给退休人员补贴，金额有时达到全部住宅费用。瑞典大约有30%的退休补贴，以住房费用为基础，再根据家庭收入和子女数量来调节。(3)合作建房。瑞典全国住房合作联盟(HSB)为约1/10的瑞典人提供了住宅，HSB有自己的储蓄银行，为会员提供高于一般银行存款利率1%的利率，但其支出仅限于与住房有关，合作社按会员入会时间和储蓄金额决定提供住房的次序。一般8～10年可获得住房。

由于瑞典推行了较好的住房保障制度，居民在住房方面拥有很好的福利。

1.住宅数量与居住质量

瑞典全国人口为 890 万，其中90%的人口居住在城镇，拥有住房430万套，人均居住面积为 45 平方米，按人口比例计算，瑞典每千人拥有住房480 套，相当于 2 个人就拥有一套住房。人均居住面积和设备的现代化程度反映了居住质量的高低。据1990年的统计数据，瑞典人均居住面积达 47平方米，有 35%的家庭人均至少拥有一个房间，住房条件十分优越。

2.所有权结构

目前，瑞典住房的所有制有四种经济形态：一是所有者自住的私人独家住房和两单元住房，占住房总数的40%；二是供出租的私人住房，占总数的 20%；三是非营利性社团出租的多层住房，占总数的 15%；四是国营房产公司出租的住房，占总数的 25%。

3.租金水平

在瑞典，住房的现代化不仅提高了住房建筑的造价，而且房租和自有住房的日常维持费用（包括维修费用以及水电、燃料的消耗）都很昂贵。据 2001年初的数字，在瑞典，一套3 室带厨房的公寓房每月租金平均为4110 克朗，4 室带厨房的平均为 5100克朗。房租随着房屋所处位置和房龄长短等因素各不相同，但基本上是年年上涨，涨幅约为 3%～5%。平均下来，每个瑞典人每月工资的 25%用于支付房租。根据瑞典有关法律，低收入者可以享受政府的住房津贴。

应当说，瑞典在解决住房问题上是世界上最为成功的国家之一，这无疑归功于瑞典政府长期以来将住房作为全民性的公平权利，推行独具特色的广泛的全民性住房保障政策。

（二）选择性住房保障模式。该模式的主要内容是以中低收入、最低收入和居住面积不足规定标准的城镇居民作为保障对象，并通过对不同收入的居民进行划分，确定住房保障的范围和标准，在此基础上，建立经济适用房、廉租房两个层次有机结合，辅以货币化补贴的保障型住房供应分配体系。具体包括以下内容：

1.经济适用房供应分配体系。经济适用房是一段时期内解决中低收入家庭住房问题的重要途径，也是住房保障制度的重要支撑。由于经济适用房具有政策性和商品性双重属性，因而应以政府介入和市场机制相结合的方式，建立和完善经济适用房供应分配体系。所以，应变重点解决好供应对象的审定与控制，供应标准的确定与供应方式的创新，价格的有效调控与管理，上市交易的严格管理，退出机制的规范操作等问题。

2.构建廉租房运作管理体制。廉租房是解决最低收入家庭住房问题的主要途径，也是住房保障制度建设的重点和难点。廉租房运作管理体制的建立应符合简便、规范、高效、实用的原则，针对当前廉租房供应分配方面存在的覆盖面小，主体确定难，房源和资金渠道不稳定等问题，重点做好以下工作：严格界定廉租房供应对象即建立“双困”准入机制，完善以租金配租为主、实物配租为辅的供应分配方式，实行多渠道筹集房源，建立稳定的廉租住房基金及公正规范的复核机制等。

3.完善住房货币化分配制度，将住房补贴纳入住房保障体系建设。住房货币化补贴早在房改初期就已实施，但由于缺乏足够的重视与稳定的资金来源，因而其进展缓慢，收效甚微。将住房补贴纳入城市住房保障体系并形成相应制度，住房补贴包括两方面内容：一是对城镇居民既无力购买经济适用住房又不属于廉租住房分配对象的“夹心层”家庭，参照廉租住房租金补贴方式给予适当的租金补贴，使其有能力通过租赁方式解决住房问题；二是在房价快速增长情况下，对城市中既不符合经济适用住房又无力购买普通商品住房的部分城镇居民，以普通商品住房平均价格作为确定住房补贴标准的依据，给予住房补贴，以提高这部分城镇居民的住房消费能力。

（三）两种模式的比较与选择

两种模式的形成，除了受历史传统、经济发展水平的影响外，也与对效率和公平关系的不同认识有关。我国是社会主义国家，注重国家对宏观经济的调控，且居民理应比资本主义国家享有更多的福利。尽管瑞典住房保障制度的建设取得了较好成绩，但其巨额补贴、保障面过宽等原因使得包括住房开支在内的公共支出过度增长，造成庞大的赤字，也削弱了国家的竞争力，出现了所谓的“瑞典病”。我国经济发展水平相对落后，政府财政还比较困难，更为重要的是“福利性保障”很可能会对正待完善的住房市场机制造成严重冲击，影响住房市场化进程，所以，我们应以选择性住房保障模式作为近期住房保障的目标模式。

二、我国实行选择性住房保障模式的实施原则

住房保障制度的构建是一项政策性、社会性强，涉及面广的系统工程，在其构建过程中既要注意与现有政策的衔接，又要防止对住房市场化进程造成冲击，因而应遵循以下原则：

（一）总体规划分步实施的原则。这一原则包含两方面内容:：（1）住房保障制度的最终目标是要搭建一个为中低收入者提供满足基本需要的住房供应分配机制和体系，这一目标的实现依赖于诸多制约要素的发展和完善，在这一过程中应对总体目标作阶段性分割，制定相应的分步实施计划。(2)住房保障制度的构建是一项社会性的系统工程，应在比较借鉴国外成功经验基础上，结合具体实际，科学地制定总体规划。在总体规划指导下，选择经济发达、住房制度改革较为成功的城市，先作试点，待总结经验后再行全面推广。这种先试点后推广的作法可以减少制度变迁的系统风险。

（二）统一部署分层操作的原则。住房保障制度的建设涉及方方面面的利益协调，在这样的制度变迁中，中央政府对资源的重新调整、权责利的界定具有强制力优势，能以较低成本搭建制度性平台，所以宜由中央政府对住房保障制度的总体目标、框架等作全局性、战略性的安排布署，并制定出统一的全国性的政策、规章。但是地区经济的不平衡性日益突出，在北京、上海房价跻身世界前列的同时，落后地区人均年收入尚不足4000元，这种状况决定了我国住房保障制度实施的地区性差别，因而具体的操作方案应由地方政府根据本地区实际情况进行设计和实施。

（三）兼顾经济发展与社会稳定的原则。住房资源的市场化、货币化分配是改革的基本方向，也是住房资源得以优化配置的制度保证，因而，住房保障制度建设不应对住房供应分配的市场运作机制造成冲击，更不能导致住房市场化、货币化改革的倒退。

三、实施选择性住房保障模式的政策建议

我国的选择性住房保障模式应该是经济适用房与廉租房有机结合、辅以货币化补贴的保障型住房供应分配体系，为此，可以采取以下政策建议。

第一，建议起草《住宅法》，通过法律的途径完善公共住房保障制度

1998年，国务院23号文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》中明确提出：“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。但后来的住宅市场的发展越来越偏离我们改革的方案设计轨道，最明显的标志是经济适用房所占的比重越来越小，2004年只有4.5%。2005年5月，建设部等七部委发布的《关于做好稳定住房价格工作的意见》中，就住房保障再次强调：强化规划调控，改善住房供应结构；加强经济适用住房建设，严格实行政府指导价；完善廉租住房制度，扩大廉租住房制度覆盖面；鼓励发展并规范住房出租业，多渠道增加住房供给，提高住房保障能力。但统计结果显示，2005年5月之后，全国的经济适用房投资不断减少，经济适用房的投资占房地产投资的比例进一步减少到只有3%。之所以出现这样的情况，和我国缺乏一部《住宅法》是有密切关系的：因为没有法律规定与约束，易使地方政府将有限的土地资源去搞商业开发，而公共住房保障制度被忽视。

因此，要从根本上改变我国住房保障制度的现状，有必要制订一部《住宅法》，对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范，确定政府在住房市场的责任和义务，明确政府在住房市场的角色。

第二，强化政府宏观调控作用，完善保障性住房供应体系

政府应承担起为低收入者提供住房保障的责任，通过政府的调控来弥补市场失灵。发达国家的经验证明，在住房短缺时期政府干预较多，随着住房问题的逐步解决，政府的干预相对减少。目前，政府对住房问题干预的手段主要是制定住房建设计划、调控住宅市场需求，对低收入者提供住房保障等。我国住房保障体系的建立和完善应着重从以下几个方面入手：一是严格认定住房保障对象；二是根据城镇居民家庭收入状况，在住宅建设中，安排一定比例的社会保障性住宅；三是向低收入家庭发放差额住房补贴等。目前，我国高房价和低收入的矛盾相当突出，这极大地遏制了个人住房消费市场的形成。因此，要理顺房价构成，控制房价不合理的上涨，提供合适价位的住宅。

第三，加快和规范廉租房建设

廉租房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要有步骤地加快城镇廉租房制度的建设。首先，扩大廉租房制度的覆盖面，尚未建立廉租房制度的城市，必须加快步伐，并合理确定和公布近几年的廉租住房建设规模。其次，对于廉租房的来源，除了由单位和政府新建一批符合要求的出租屋以外，还可以将最低收入者的现有住房、旧公房、或者由政府购买私人拥有的符合廉租房要求的住房纳入到廉租房的组成部分，这样可以减轻政府因为建设廉租房而要承担的财政压力。最后，随着国家经济的发展，人们收入水平的提高，对于廉租房实行从低租金到成本租金再逐渐过渡到商品租金的政策方针，以实现最低收入住房供应市场化。即对廉租房收取商品租金，但是最低收入者只需交付收入的 25%，其余部分由政府补贴。

第四，区分保障水平的层次性，注重合宜保障手段

解决低收入居民的住房问题，关键是要与本国的国情、低收入居民的需要等因素很好地结合起来。由于保障对象的住房支付能力是千差万别的，因此住房保障的水平要区分层次性，以体现其公平。保障水平的层次性使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一种经济、合理的保障制度，同时也有利于节约财政支出，减轻政府住房保障负担或保障成本，从而使更多的居民按照其所应享受的待遇，享受到政府相应程度的保障。为保证这种层次性的实现，就必须建立严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入标准所能享受到的保障待遇。我国作为一个发展中国家，特别是人力、物力、财力制约的条件下，不可能在短期内大范围地解决居民的住房问题。因此，必须坚持有步骤、分层次地解决中、低收人家庭的住房问题。

第五，注意加强各种配套手段的综合运用

1.金融政策的运用。我国的住房金融起步较晚，随着市场经济的确立，住房金融市场发展逐渐加快，初步形成了政策性和商业性并存的住房金融格局，住房抵押贷款有了较大进展，住房消费贷款大幅度增长。但同发达国家相比，尚有较大距离。从我国住房消费市场的需求看，仍有许多不完善的地方，抵押贷款的品种比较单一，贷款的保险、担保问题亟待解决。这需要进一步完善金融政策，扩大融资渠道，为多元开发住房建设给予金融支持。

2.税收政策的运用。可以在完善个人所得税制度的基础上，将住房消费与个人所得税的政策结合起来。应该将中低收入群体的住房消费支出从个人所得税中扣除。可以参考美国的做法，要点有三：其一，对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭，在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出；其二对拥有自己住房的家庭，还可以减免所得税和财产税。按规定每人可扣除的收入为2750美元；其三，对出租屋的家庭实行税收减免政策。

3.住房补贴手段的运用。目前各地的经济适用房价格普遍偏高，建议在房价达到职工家庭年收入4倍以上的地区，该城市可向职工发放住房补贴。笔者认为，住房补贴的发放应与收入和居住面积双向挂钩，收入少面积小应多补贴，反之则应少补贴。此外，对于解决“夹心层”家庭的住房问题，住房补贴更是一种有效的手段。