保障性住房的大规模建设要落实资金

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根据国家“十二五”规划，未来五年，要建设城镇保障性安居工程3600万套，今年1000万套，明年1000万套，后面三年还有1600套。今年2月25日，住房和城乡建设部与各地政府签订了今年保障房建设的责任状，把2011年建设保障性安居工程1000万套作为一个政治任务来完成。保障性住房建设规模近年来大幅提速，2009年全国保障性住房建设规模约为260万套，2010年为580万套，2011年将高达1000万套。2011年1000万套保障房的建设计划，相比2010年的580万套增长了72.4%，大大高于此前市场对2011-2012年全国保障性住房建成量分别约为680万套和620万套的预期。

北京在保障性住房的建设一直是全国的前列，“十一五”期间，北京市累计新开工保障房3648万平方米，约占同期全市新开工面积13293万平米的26%，从过去五年的数据上来看，虽然政府还是只管了约30%，市场管了70%，没有完全起到平抑房价的作用，但北京市保障性住房的比重越来越大，到去年保障房的建设比重已经超过了60%，从当年的数量上看，已经发挥相当的作用了。未来纯商品房收缩到50%以下，可以这么理解，自住需求占多数，这就开始回归到房地产本来的居住属性。“十二五”期间，北京市将建设100万套保障性住房并实现“两个60%”的目标，即保障性住房占整个住房供应的60%，公共租赁住房占保障性住房供应的60%。从这个结构来看，预测到五年后保障性的数量就可以起到市场的决定性作用，房价也就自然不会大涨。

一、资金的缺口

今年全国拟开工建设1000万套保障房，但是资金的缺口可能会比较大，1000万套保障房，套型面积按60～90平米来算，至少要建设7亿平米的房子，建安成本加管理费等，至少需要1.3～1.5万亿的资金，其中还不包括支付的土地成本。事实上，在法律上虽然所有土地都归国家所有，但各类土地都有不同单位和个人在占有使用，政府要收储土地，就必须要付出征地拆迁成本，涉及农民的集体土地要有征地补偿，需要建大量的回迁房，农民完全失去土地时要转换他们的身份，补齐社保，甚至还要安排他们相应的生计。涉及城市拆迁的，补偿更是高昂，许多一二线城市相当一部分人就通过拆迁而暴富，“拆迁拆迁，一步登天”，许多城市出现开着宝马去帮人扫地，开着奥迪车去帮人烧锅炉房的现象。土地征地拆迁后，还要平整土地，完成大市政工程即通常意义的“三通一平”或“七通一平”，以上的程序就是所谓的支付土地一级开发的成本。所以，中央在下达大规模的保障房建设任务时，对那些财力不太好的城市在建设资金上一定是一个极为重要的考验。

二、现有资金途径

今年建设的1000万套保障房，可分为三个部分：第一个部分是各地建设的约200万套的经济适用住房和两限房（限套型面积、限销售价位，就是两限房），需要投资约5000亿元，这部分投资可以通过市场化的手段，利用社会机构的资金来解决，住总集团在过去几年中开发建设的保障房基本都属于此类项目。第二部分是约400万套左右的各类棚户区改造，包括城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造、林区棚户区改造、煤矿棚户区改造，还有一些国有垦区棚户区改造，投资也在5000亿左右，中央政府和省级、市级政府补助以后，由工矿企业和被改造的职工筹集的，大约有3400亿左右。第三部分就是廉租房和公租房的建设，其中廉租房160多万套，公租房220万套，投资也在5000多亿，这部分保障房的建设是需要财政资金重点支持的项目，因为这部分项目不能通过转让产权变现，所以不能向被保障对象筹集，引入的社会资金也有限。通过以上所述，我们不难看出，除去通过向被保障对象筹集和社会机构资金外，中央和地方支出的资金约在7000亿左右。目前解决这部分资金的途径有三方面，一是中央财政拨款约占10%，即1000～1200亿左右；二是住房公积金贷款约为10%；三是各地政府土地出让金中划拨10%-20%。2010年土地出让金约2.9万亿的10%则解决2900亿，以及2010年公积金划拨了493亿，如按增量70%（保障房同等增量）计算则为838亿、中央财政拨款1300亿，那么三者相加后，7000左右亿的总投资仍缺口约达2000亿元（土地出让金以10%计）。如果某些地方政府土地出让金划拨达20%，同时中央代地方发行2000亿元国债优先用于公租房建设，那么资金缺口会在一定程度弥补。但随着保障性住房建设比重的加大，可出让的土地自然减少，土地出让金也会相应减少，同时因为今年廉租房和公租房在保障房建设中所占的比重仅为约38%，按国家规划，今后保障房建设将以公租房和廉租房为主，当廉租房和公租房的比重达到60%～70%的时候，在保障房建设规模不大幅下降的前提下，建设资金的缺口会比较大，而且以上的资金支出均未考虑土地成本，如果考虑土地成本，资金压力会更大。这些缺口需要地方政府向社会融资，有可能融资的机构包括银行、信托公司、保险公司、地产商等。但是银行信贷调控将使贷款有限，信托也只能解决一部分，地产商对于公共租赁房和廉租房的积极性也不太高，地产商最关心的就是退出机制。没有一个退出机制是不行的。第一是政府回购，至少保证有一定的合理收益，这又需要政府财政资金的保证，显然不适合大规模建设；第二是将土地使用权赋予地产商，允许在运营一定年限后可以销售一部分，有升值的预期，这种情况下也就可以从金融市场上实现退出，通过RE-ITs(房地产投资信托基金)、资产变现、公司上市等形式，把占用的资金置换出来。

三、保险资金参与建设保障房的可能性

保险资金或许可能会成为保障房建设资金缺口的一大助力，按最新的文件，保监会允许保险公司在房地产上的投资，最多可达其资金余额的10%，截至2010年12月末，保险资金可用余额达5.04万亿元，按此规定，保险资金能进入建设领域的资金可达5000亿，可以给予保障性住房建设以很大的资金支持。但保险资金进入保障房建设也需要解决几个问题，一是在投资选择上，投资商业地产、写字楼的收益比投资保障房的收益更大，同时写字楼的价格也比较稳定，租金回报也更高，对于有着盈利指标考核的保险企业特别是上市公司，对于低收益的保障房建设都持谨慎态度；二是在政策审批上，虽然保监会对于保障性住房的投资没有设立否决性条款，但其在审批上却异常繁琐和严格，审批周期也十分长。

政府在大规模建设保障房时，需要出台相应的金融政策相匹配，比如在使用保险资金上可以允许一个专项的资金额度投向保障性住房领域，并简化审批程序；在银行的信贷额度上，也要在留出专门的信贷额度对保障房给予专项资金支持，保障性住房建设才能不做无米之炊，不成为空谈。