为什么要坚持推行经济适用住房

◎ 包宗华

一、经济适用住房的来由

1998年国务院发出23号文，决定停止建国后一直实行的公房低租金制度，改行住房分类供应制度。

住房分类供应是许多国家行之有效的、住房商品化与适度社会保障相相结合的制度。其精髓在于，针对居民不同的住房消费能力予以不同类型的住房供应，即：对高收入者供应商品房，对中等收入者供应含有适量社会保障的中等收入者住房，对低收入者供应含有较多社会保障的廉租屋。高中低三种收入者各占居民总数的比重，大体为20：60：20，并因各国的国情和经济实力的不同而有一些差别，也有的国家供应廉租屋的比重差别大一些。例如新加坡供应廉租屋只占居民总数的8%，使得供应“政府组屋”的中低收入者达到70%多。

借鉴各国的经验，并考虑到我国的经济实力，需要适当缩小政府负担较重的廉租屋比重。我国的23号文规定：对高收入者供应商品房；对中低收入者供应经济适用住房；对最低收入者供应廉租屋。假如我国最低收入者占居民总数的8—10%（我国至今尚未明确其应占多大比重），则中低收入者要占居民总数的70—72%。

二、经济适用住房的社会保障和“惠民德政”

我国中低收入居民收入偏低。特别是中中、中下和一部分不供应廉租屋的低收入者，要让他们买得起经济适用住房，必须给以较多的社会保障优惠。因此，当年住房主管部门对经济适用住房社会保障提出的建议是：免收土地出让金、税费减半和房地产企业的利润限制在3%以内（以下简称三大优惠）。众所周知，住房主管部门负责提出的有关住房问题的政策建议，如果涉及其它部门主管的内容，如土地和税费问题分别由国土资源和财政税务等部门主管，就必须与有关主管部门协商一致共同会签后才能出台。多年来，各部门在一些“交叉”问题上的协商，由于看问题的角度和涉及的利益不同，取得一致意见相当困难，往往要经过一个漫长的协商和反复调整修改的过程。而这次协商经济适用住房的社会保障，客观条件是全国正处于出售房改房的高潮中，主观条件是各主管部门对努力解决好贫苦人民的住房问题较快地取得共识，因而在较短的时间内达成了一致意见。这是来之不易的。因而当年有些专家学者把三大优惠誉为，是经过各有关部门共同努力制定的、在住房领域里的一项“惠民德政”。

三、在推行过程中的一次重大修改

经济适用住房含有较多的住房社会保障。2000年我们曾做过一次测算，当时经济适用住房的三大优惠要占住房价格的20%以上。这些年土地价格上涨过快，不少城市的土地出让价超过住房价格的一半。也就是说，这些城市三大优惠要占住房价格的一半直至超过一半。这样大的优惠，已不是适量的社会保障，而是较多的社会保障，不可能再按23号文的规定覆盖占居民总数70%多的全部中低收入者。因此，2007年国务院24号文做出规定，经济适用住房只供应那一部分不能供应廉租屋的低收入者。经济适用住房既保留了三大优惠，又只用于低收入者，就更加切合我国的实际，从而有利于这项 “惠民德政”的推行。

四、为什么推行经济适用住房问题不少和反对者不少

（一）触及了房地产商的利益。我国的房地产企业，除了有一部分因拿不到土地而窝工亏损外，另一部分拿得到土地进行开发的企业，大都可以获得高额利润。由于这个原因，一些不愿意承担社会责任的房地产商，对经济适用住房利润不得超过3%的规定持不同或反对意见。直至2010年的下半年，还有房地产企业的老总公开发表言论称，他（们）是一贯地、千方百计地要求取消经济适用住房。

（二）触及了城市政府的“土地财政”。这些年来，许多城市的财政收入，40%以上来自土地和房地产税费。而经济适用住房的三大优惠，却会减少城市的财政收入，这就使得许多城市政府对推行经济适用住房缺乏积极性。因此，在前一段时间里，出现了许多城市政府对推行经济适用住房执行不力和疏于管理的问题。

（三）管理力量不足。1998年发布国务院23号文后，许多城市政府误认为房改大业已经完成，因而大力削减了管理住房的机构和人员。而推行保障性住房的任务十分艰巨复杂，必须配备足够的人员。人力不足，是前些年有些城市执行不力和疏于管理的另一原因。

（四）因执行不力和疏于管理而产生了许多问题。一是，推行经济适用住房的头两年，有相当大比重的城市按兵不动；二是，在执行中，特别是在开始的一段时间里，许多城市出现了供应对象、住房套型和房价“三失控”的问题，甚至出现了开着宝马车来买经济适用住房、一人一次买10套经济适用住房以及经济适用住房的最大套型高达300多平方米等等严重问题；三是，从2003年至2007年，各城市虽然推行了经济适用住房，但其投资规模普遍偏小。四是，最近几年，虽然问题有所减少，但仍然不断出现，极个别的还爆出了“摇出重号”的“怪事”；五是，舆论导向不力。对经济适用住房的三大优惠来之不易、供应低收入者的准确定位，以及它已成为我国保障房体系中的重要组成部分等，没有进行大力宣传。而当它出现问题，却招来媒体的频频曝光。

（五）有些不明真相的人士跟着“起哄”。由于媒体频频曝光，使得经济适用住房口碑很差。有些社会人士不了解出现问题的主要原因来自执行不力和疏于管理，而误认为问题出在制度本身，也跟着呼吁取消经济适用住房。

（六）近几年又出现了一个新问题。就是有的城市新建的一批经济适用住房卖不动。其原因和解决办法将在后面说明。

五、共同努力促进经济适用住房的持续健康发展

（一）我国的中等收入者和低收入者，加起来要占居民总数的80%以上。对这样人数众多的居民推行住房商品化与社会保障相结合的制度，必须采取多层次、多元化的住房保障办法。

（二）低收入者占居民总数的20%。限于我国政府的经济承受能力，目前各城市划定的供应廉租屋的最低收入者只占居民总数的百分之几。即使经过今后一段时间的扩展，其比重也会低于10%，还有10%左右不能供应廉租屋的低收入者必须供应另一种保障房。我国政府决定将经济适用住房供应低收入者，填补了这一重要的空缺。

（三）经过这些年的实践发展，我国已经逐步地形成了：对最低收入者供应廉租屋，对低收入者供应经济适用住房，对中间偏低收入者供应公租房，对棚户区进行改造等住房保障体系的初步格局。限于经济实力，目前还达不到理想的全覆盖。但已证明，一个符合我国国情的住房保障体系正在逐步发展和完善。而其中，经济适用住房是一个重要的组成部分。

（四）只要认真地进行逐项分析就可以弄清楚，前些年经济适用住房出现的许多问题，主要来自执行不力和疏于管理。只要提高认识，加强管理，执行不力的问题应该不难解决。事实是，前些年出现的问题，有的已经得到解决，有的正在继续解决。刚过去的2010年，出现的问题已经比前些年少得多，就是明证。更要看到，经济适用住房的管理办法，经过多次补充修改，已日趋完善，加上各地政府逐步地加强管理，定会较好地解决现存的和前进中新产生的问题。

（五）有些地方近几年建了一批经济适用住房销售不畅，问题的症结是工作不过细、不到位，包括房价定得不合适。解决的办法：一要结合本市实际，确定经济适用住房的供应对象；二要调查清楚这些供应对象需要经济适用住房的动态数量；三要弄清楚供应对象购房的经济承受能力；四要在以上调查基础上，结合本市不断发展的经济承受能力，制定分期分批建设供应经济适用住房的规划，并确定让供应对象买得起房的售价（含因地制宜的补贴）；五要继续健全管理机构、制度和配齐管理力量，加强对经济适用住房各个运作环节的管理。

去年12月末召开的全国建设工作会议，再次提出继续推行经济适用住房和制定规划的要求，这就需要各有关方面共同努力来促其实现。特别是各城市，要下定坚持推行经济适用住房的决心，切实加强管理，认真解决各种问题，保证经济适用住房的持续健康发展。