强化对垂直管理部门法律监督工作的实践与思考

陈社忠 杨文军

甘肃省实施监督法办法规定：“市（州）和县级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本行政区域内负有社会管理职能的省以下垂直领导部门遵守和执行法律、法规情况的专项工作报告。审议意见涉及重大问题的，报请上一级人民代表大会常务委员会交同级人民政府研究处理。”这为地方人大常委会实施对垂直管理部门单位的监督工作提供了法规依据。笔者根据近年来的工作实践，对强化对垂直管理部门法律监督工作谈一点粗浅认识，供商榷。

一、强化对垂直管理部门法律监督的意义

1.是人大常委会全面履行职责的现实体现。地方人大常委会作为地方国家权力机关，其性质和职能决定了其在本行政区域内开展的法律监督具有全方位、属地性的特点。地方各级人大及其常委会对宪法、法律、行政法规在本行政区域内的实施负有监督权，担负着专业法律、行政法规执法重任的垂直管理部门也不能例外，必须接受人大及其常委会对其执法工作的检查监督。地方各级人大及其常委会对本行政区域内经济和社会发展各方面的重大事项都具有决定权，作出的决议和决定，在本行政区域内具有普遍的法律效力，驻本行政区域的垂直管理部门不能享有“例外”的特权，应当贯彻执行。

2.是促进依法治国的必然要求。依法治国，建设社会主义法治国家，是我们的基本治国方略，依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。垂直管理部门作为执法主体，其执法情况直接关系当地的依法治理工作，地方人大及其常委会强化对垂直管理部门监督检查，才能保障其执行的法律法规在本地区正确有效地贯彻实施，才能推进依法治国进程。

3.是促进区域经济发展的客观需要。从甘肃省宕昌县的情况来看，县垂直管理部门紧扣县委、政府重大决策部署，自觉接受县委、县政府的领导，自觉接受县人大及其常委会的监督，积极融入宕昌经济社会发展事业，在服务大局、服务企业、服务社会、服务群众、依法行政、执政为民方面做了大量的工作，较好地履行了国家宏观调控和服务地方经济建设、社会管理的双重职能，促进了全县经济社会科学发展、快速发展。垂直管理部门在依法行政和县域经济发展中的职能作用举足轻重。

4.是维护人民群众利益的重要举措。垂直管理体制使得垂直管理部门自成系统，集行政管理、执法执纪、监督检查于一身，且又掌握较大的行政自由裁量权，在一定程度上容易出现特权思想。部门利益至上、衙门作风、有法不依、执法不严的行为时有出现，“三乱”现象难以根治，直接影响当地经济发展环境，损害群众利益。因此，对垂直管理部门实施监督，直接反映了人民群众的诉求，有利于保障和维护人民群众利益。

5.是推进垂直管理部门工作的有效措施。条块分割使得对垂直管理部门的监督出现了“管得住的看不见，看得见的管不住”的现象。如果地方人大监督不到位，就不利于在工作中发现问题，改进工作。上级机关的垂直管理与地方人大及其常委会的监督并不矛盾，目的都是为了改进工作，推进当地经济建设和本行业事业健康发展。离开了人大及其常委会的依法监督、离开了当地人民的厚爱，垂直管理部门的自身工作也就无从谈起。上级机关也希望多一份监督力量，促使下级部门更好地履行职责。地方人大及其常委会的监督不仅可以消除因条块分割带来的弊端，也可以帮助垂直管理部门及时发现问题，总结经验教训，提高工作水平。

二、对垂直管理部门监督的内容

为了切实强化县人大常委会对垂直管理部门的法律监督，全面加强依法行政，促进垂直管理部门更好地发挥作用，更好地服务宕昌经济社会发展，2011年5月，宕昌县人大常委会专题召开了垂直单位法律监督工作会议，就县委支持监督、人大常委会如何监督、垂直管理部门自觉接受监督形成了共识。此前，宕昌县十四届人大常委会第二十九次会议根据有关法律法规的规定，审议通过了《宕昌县人大常委会关于加强对垂直管理部门法律监督工作的决议》，规定了县人大及其常委会对垂直管理部门实施法律监督的主要内容和任务有八个方面：

一是遵守执行宪法、法律、法规和上级及本级人大及其常委会决议、决定的情况。

二是为在本行政区域内实施法律、法规、规章而制定的规范性文件和采取的重大行政执法活动情况。

三是县人大代表提出的建议、批评、意见和县人大常委会会议审议意见、主任会议交办事项的办理情况。

四是依法履行部门职责，贯彻落实上级主管部门及县委县政府的决策、部署，为全县经济社会发展提供服务保障情况。

五是执法责任制和执法过错责任追究制的建立、完善和执行情况。

六是公民、法人和其他组织对垂直管理部门所办案件的申诉和对执法人员违法行为的控告。

七是社会普遍关注的热点、难点问题解决处理情况。

八是县人大常委会认为应当监督的其他事项。

三、对垂直管理部门监督的方式

宕昌县十三届人大常委会曾就县国税局工作进行了评议，评议情况上报了市国税局。十四届人大常委会先后听取了县工商局、国税局、地税局和质检局的工作报告，并作出了相应的决议。每年深入国税局和地税局对财政预算执行情况进行调研，了解税收征管进度。

在开展食品卫生法执法检查、部门运行工作机制调研、城市建设与管理视察时，县工商局等单位配合开展工作，介绍情况。对县人大代表提出的修建移动通讯塔、移出校园高压电塔等意见建议进行督办，督促移动公司、电力局解决了群众的实际困难。从实践来看，对垂直管理部门的监督，应当主要通过以下九种途径进行：

1.进行工作评议。有选择地对垂直管理部门近期或年度工作进行评议，全面了解垂直管理部门的工作情况，更好地监督垂直管理部门依法行政、严格执法，促使垂直管理部门提高工作效率，提升工作质量，发挥垂直管理部门在县域经济发展中的职能作用。

2.听取专项工作报告。通过县人大常委会会议听取有关垂直管理部门的工作报告，并作出相关的决议、决定，或提出审议意见反馈给垂直管理部门，督促其改进工作。

3.开展执法检查。组织常委会组成人员和人大代表对垂直管理部门的执法情况进行检查，全面掌握其对法律、法规的宣传、贯彻和实施情况，指出垂直管理部门在执法中存在的问题，提出改进的意见和建议，督促其认真整改。

4.组织人大代表进行工作视察。对于群众反映较多的热点和垂直管理部门工作中的难点问题，组织人大代表进行视察，提出改进工作的建议、批评和意见。

5.对特定问题进行调查。对垂直管理部门在执法中出现的重大案件，组织特定问题调查委员会进行调查，并向人大常委会提交调查报告，由人大常委会作出决议。

6.询问和质询。在县人大常委会会议上，常委会组成人员可就有关事项进行询问和质询，垂直管理部门负责人应当到会回答询问和质询。

7.督办代表意见、建议。代表在人民代表大会会议期间和闭会期间所提出的建议，县人大常委会要及时转交垂直管理部门办理，并跟踪督办，提高办理质量和效率。

8.处理群众来信来访案件。县人大常委会将群众来信来访案件中的问题，反馈给有关垂直管理部门限期办理，并同时答复当事人，化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。

9.监督县委决策部署和人大及其常委会决议、决定的落实。县委、县政府决策部署是党和国家方针政策在宕昌县落实的具体措施，县内各级组织和部门都应当贯彻落实。本级人大常委会作出的决议、决定，在本行政区域内具有普遍的法律效力，当然也对行政区域内垂直管理部门具有同样的约束力。通过监督县委、县政府决策部署和县人大及其常委会决议、决定的落实，确保政令畅通。

四、垂直管理部门要自觉接受监督

垂直管理部门一般都承担着国家宏观调控管理和服务地方经济建设的双重职能，垂直管理部门从当地政府序列分离出来，划归条块管理，就是为了防止地方利益至上，影响国家利益，影响依法行政。垂直管理部门要正确处理好地方利益与国家利益、局部利益与全局利益的关系，加强队伍建设，不断提高执法人员的法律素质和业务素质，严格执法、文明执法、廉洁执法，自觉防止和纠正可能出现的违法行为，保证宪法和法律、法规在宕昌县的正确实施。垂直管理的企业单位虽然没有执法权，但也要学法守法，依法经营，增强服从地方领导的意识，把自身发展与地方发展紧密结合起来，在促进自身事业发展的同时，为全县发展作出自己的努力。

垂直管理部门要自觉接受人大常委会的监督，积极主动配合人大常委会组织的执法检查、视察、调研和工作评议等监督工作，认真执行人大常委会的决议、决定，认真办理人大常委会审议意见和代表议案和建议、批评、意见，并按要求将办理情况及时报人大常委会相关办事机构。垂直管理部门的相对独立性，使人大常委会及其工作机构难以全面掌握其工作情况，垂直管理部门重要工作情况要向县人大常委会汇报，重要文件和工作信息要报送人大常委会，重要会议要邀请人大常委会负责同志或相关工作机构负责人列席，通过经常性的联系和沟通，使人大全面充分地了解垂直管理部门的工作，及时发现垂直管理部门工作中存在的不足，更好地加强人大的监督。当然，人大常委会也要通过邀请垂直管理部门的负责同志列席县人民代表大会会议、常委会会议，建立常委会各工作委员会与垂直管理部门对口联系制度、重大事项通报制度等，加强县人大与垂直管理部门的联系。县人大常委会对垂直管理部门实施监督的情况，要向县委报告，向垂直管理部门的上级主管部门、县人大代表进行通报，并向社会公布，以增强监督的实效性。

(作者分别系甘肃省宕昌县人大常委会主任，宕昌县人大常委会办公室主任)