我国煤矿安全生产风险防范与综合治理

王富强，徐静珍

(河北联合大学经济学院，河北唐山 063009)

我国是世界上少数几个能源以煤为主的国家之一。近年来，无论是原煤总产量还是煤炭消费量，一直占据世界第一的位置。然而，我们也不要忽略另外一个事实，我国也是煤矿安全事故频发的国家。虽然我国煤炭产量只占全世界煤炭总产量的37%左右，但事故死亡人数却占全世界煤矿死亡总人数的70%左右。2000～2009年，煤矿事故死亡平均每年超过5870人。同一时期，美国煤矿事故死亡平均不超过40人;2009年，中国煤矿百万吨死亡率为0.89，而美国煤矿百万吨死亡率仅为0.021。让我们先看一看国家安监局公布的数字:

表1 2000～2009我国煤矿事故起数和死亡人数统计表

表2 2000～2009年全国煤矿百万吨死亡率统计表

频繁发生的煤矿灾害事故，每年夺去数以千计的矿工生命，制造数千个家庭悲剧，给国家和社会造成巨大损失。如何确保我国煤矿安全生产是各级政府需要解决的最迫切问题。

1 煤矿安全事故发生原因的分析

具体到每一起煤矿事故，众多专家和媒体都从不同角度进行了各种各样的分析与解读。有的认为企业管理制度的不严，有的认为对事故责任人处罚力度不够，还有的归咎于矿主片面追求利润是主要原因等等。应当说，这些分析看法都有一定的道理，但是都不够全面。煤矿安全生产风险防范的研究是一个体系比较大、涉及面比较广的课题。因此，本文主要针对国有煤矿安全生产问题进行研究。

1.1 煤矿自身先天不足

1.1.1 我国煤矿的自然条件较差

我国大陆是由众多小型地块多幕次汇集形成，煤炭赋存地质条件十分复杂，由此带来了高地温、高地应力、高瓦斯等灾害难以预防，客观上容易引发重大事故。统计表明，国有重点煤矿中，地质构造简单的煤矿只占23%，地质构造复杂或极其复杂的煤矿却占36%;水文地质条件简单的煤矿只占34%，水文地质条件复杂或极其复杂的煤矿却占27%。造成我国现有煤矿中绝大部分是开采难度大的井工矿，只有少部分是开采容易的露天煤矿。

1.1.2 煤矿工程技术人员严重短缺

煤矿行业是一个技术性较强的行业，一个人的操作不当就可能造成重大的群死群伤。目前，全国共有煤炭职工550多万人，其中处于生产一线的矿工中，农民工群体占58%［1］。另外，目前国有煤矿中，大专以上程度的技术人员仅占职工总数的3%左右，远远低于发达国家的60%。在近40个年产500万吨以上的大中型煤炭企业中，工程技术人员尚不足2000人。在专业岗位分布上，呈现出“生产一线少、机关院校多，井区段队少、辅助单位多”的现象，一线和重要岗位技术力量薄弱［2］。

1.2 煤矿内部管理存在的问题

1.2.1 煤矿从业职工安全意识淡薄，安全素质差

目前，煤矿企业的安全管理依然是沿用传统的经验管理，缺少先进的管理技术和手段，安全管理的成败主要受制于管理者个人的经验、知识和责任心，这种管理模式，很难适应矿井灾害事故的复杂多变条件。部分职工对安全问题重视不够，在生产过程中，没有始终把安全放在重要位置，总是认为安全是别人的事情，与己无关。部分煤矿企业领导，一味强调生产，强调利润，对于安全生产思想认识不到位，没有把职工的生命健康摆在首位，导致职工的安全教育和管理松弛，设备、设施的本质安全不能得到有效保证，违章行为不断出现，最终酿成事故。

1.2.2 煤矿开采技术、设备装备水平低

安全技术与装备是防治煤矿灾害重要手段，我国煤矿采煤机械化总体程度不高，尤其需要强化安全技术和装备的重要作用。然而，尽管我们在某些安全领域具有优势，如瓦斯防治技术，但是总体水平与国外先进水平差距明显，国产安全装备普遍存在规格不统一，适应性弱，可靠性及稳定性较差等种种缺陷，满足不了安全成生产的需要。受体制和经济实力限制，许多涉及行业技术发展共性、基础性和前瞻性的重大科技课题，缺乏大规模的联合技术攻关，技术基础理论研究严重滞后于煤矿安全的现实需要。

1.3 煤矿安全事故的政府原因

1.3.1 我国煤矿管理体制和监察体制存在不足

目前，我国的煤矿管理体制和监察体制存在着明显的不足。一是煤矿管理体制不顺。目前安全监管、监察机构行使行业主管部门的许多职能，一方面不能科学统筹，难以形成合力，另一方面存在越位和错位。二是监管监察体制不顺。在国家方面，安监总局是统一的，在地方上却不一致，分设了安全生产监督管理局、煤矿安全监督管理局、煤矿安全监察局，这些部门都在管煤矿，致使省级煤监局协调工作占用太多精力。三是市县级煤矿监管机构不能履行职责。机构名义上是建立起来了，但往往存在编制、经费、人员不到位的现象，特别是大部分煤矿安全监管部门人员不是内行，监管机构往往成为地方政府安置官员的机构，根本无法履行好职能［3］。

1.3.2 对安全事故责任人处罚不严厉

(1)经济手段力度缺乏

近年来，中央职能部门和地方政府下决心用行政手段迅速扭转煤矿安全事故频发的势头，不少官员和煤矿矿长等被停职反省，但是结果并未尽如人意。其症结在于处理煤矿事故责任时单纯用行政手段，忽视经济手段，我们所能运用的经济手段仅仅局限在煤矿事故发生后有一点点经济赔偿(最高每人20万元人民币)。由于经济赔偿额度太低，赔偿支出大大小于安全投资，因此，并没有起到应有的约束作用，造成企业忽视安全投资，从而导致矿难频发。

(2)缺乏法制社会必须的法律手段

目前，我国法律中针对安全事故责任人惩治措施操作性不强，相关法律责任规定不够具体细致，往往存在很大的伸缩性。针对矿难过后各有关责任人，包括煤矿企业、地方政府监管部门、煤矿安全监察部门应负有什么样的责任，法律上的规定还不太明确。党纪、政纪和行政处罚虽然也有一定的惩罚作用，但比起刑事手段来说还是威慑力不够。

2 减少煤矿安全事故的措施

以上分析了产生煤矿安全事故的各种原因，从大的方面来说，可以归纳为煤矿内部和外部两个方面的原因。要减少煤矿安全事故的发生，也应该从这两方面着手治理。

2.1 煤矿内部应采取的措施

2.1.1 健全煤矿安全责任制，加强煤矿企业内部管理

煤矿安全生产责任制的有效落实是煤矿安全生产的基础性工作。认真落实安全生产责任制，横到边、深到底，每个岗位都有责任，主动工作，才有可能消除管理缺陷，杜绝人的不安全因素，进而改善物的不安全状态，达到安全生产。煤矿企业安全生产责任制的考核工作要从本单位实际出发，公开、公正、公平的进行考核，对待各种考核对象要一视同仁，并将考核结果张榜公布，接受广大干部群众的监督。另外，煤矿企业要进一步健全和完善安全责任奖罚机制，并坚持重奖重罚的原则，通过奖罚机制，把安全责任进一步落到实处。

2.1.2 加强煤矿队伍建设，提高职工安全素质

分析造成安全事故的原因，大部分是人员违章造成的责任事故。因此，人的不安全行为是造成事故的主要原因。因此，必须始终坚持以人为本，全面提高矿工素质。首先，改善煤矿技术人员待遇。我国煤矿技术人才严重短缺，因此，在收入分配上要适当向技术人员倾斜，尤其是业务技术骨干和有突出贡献的技术人员，不要让这些宝贵的人才继续流失。同时，要充分尊重和发挥技术人员在安全生产中的作用，赋予他们与其职务相应的职权。其次，全面提高队伍的整体素质。通过提高煤矿职工的收入水平，吸引较高素质的人来煤矿工作;建立长效机制，解决煤矿职工的后顾之忧;加强安全知识教育和安全技术培训，通过培训来提高各类人员的安全素质，增强职工的自我保护能力，从根源上消除人的不安全因素。

2.2 政府应采取的措施和政策

2.2.1 进一步完善煤矿安全监察管理体制

事实证明，安全生产中的重大责任事故往往与行政机关的渎职侵权分不开，单独依靠国家安全生产监督管理局一家单位来进行监管显然是不够的，因为它只是一个行政部门，权力十分有限，所以，必须要建立和完善一种机制，让人大及检察机关在处理煤矿事故时发挥更大作用，加大司法监督、人大监督的力度。进一步确立包括煤矿安全在内的安全生产行政责任追究制度，以强化地方政府落实监管职责。掌管国家安全生产的国家安全生产监督管理局官员，应当将减少煤矿事故作为工作重点的重点，并且采取责任制，发生重大煤矿安全事故，有关主管官员应当引咎辞职。而对于山西、河南、陕西这样的煤炭资源大省，其主要负责人应当签下军令状，将减少煤矿安全事故作为自己施政的主要内容，同时严厉追究各级官员和大小矿主的责任。

2.2.2 加强煤矿安全法制建设

(1)改进现行煤矿安全法律法规

现行的煤矿安全法律法规还不能全面对事故做出相应处理，对具体问题没有具体惩罚措施，影响了对事故的处理，并时有执法不严、有法不依、违法行为得不到及时处理等现象出现。比如，法律规定煤矿企业在生产时必须进行安全投入，但对如何投入、经费如何使用等问题却没有具体规定。现有的法律只对已经造成伤亡事故的责任人进行刑事制裁，但并没有对未出事故、明知不安全仍强行作业的矿主进行刑事制裁，这难免会使矿主抱有侥幸心理。因此，必须在法律上对矿主形成强力约束，而不只单单是各级煤矿安全监督局加强监管。只有对违反煤矿安全操作的矿主实施刑事制裁，不管出没出事，只要违反了不是罚款而是判刑才能达到对事故的有效遏制。

(2)严格执法

首先，严格监察执法程序，加大执法力度。遏制煤矿事故多发的势头，必须加强煤矿安全监察员队伍的建设，从严制定选拔制度，吸收职工积极参与，并对安全检察员加强法治教育，确保监察工作有效开展。认真制定监察执法计划并严格执行。监察执法过程中，对发现的问题严格追查，决不放过一丝隐患，并对主要负责人和责任者依法予以经济处罚。其次，严惩违法。对于已经发生的安全事故，一定要加大处罚力度，大幅度提高煤矿事故矿工死亡赔偿标准，让煤矿“死不起人”，主动将处理事故的成本放到事故预防上去。

［1］孙之鹏.我国煤炭行业人才队伍建设成绩显著［N］.中国经济网，http://www.ce.cn/cysc/newmain/pplm/zcr.2009-10-14.

［2］吴征艳，蒋曙光等.当前我国煤矿安全管理［J］.矿业快报，2004(5):14-15.

［3］杨华，刘伟，王谢燕.我国煤炭管理体制深层次问题探讨［J］.华北科技学院学报，2005(12):34-35.