不是简单地改写户口本——农民工市民化政策体系访谈录

农民工市民化，既与城市提供非农就业岗位能力有关，也与提供公共服务和社会保障的财力有关。但农民工变市民，不是简单地改写户口本，而是确保进城农民在就业、住房、养老、医疗、教育等方面与城市居民同等待遇。推进农民工市民化，既是一个十分紧迫的问题，又是一个比较长的历史过程。那么，应如何加快推进劳动就业、义务教育、公共住房和社会保障等公共服务制度改革？怎样逐步形成农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务制度体系？就此，本刊专访了国务院发展研究中心课题组。

平等就业是市民化的前提

课题组：当前，我国正在加速进入“刘易斯转折点”，这不是突然到来的，而是一个由量变到质变的渐进过程，从劳动力的结构性短缺开始。可分为两个阶段，第一阶段是农村剩余劳动力从无限供给到有限剩余的转折。其主要标志是农村剩余劳动力出现绝对下降，劳动力供求的结构性矛盾开始突出。第二阶段是农村剩余劳动力由结构性短缺发展到全面短缺，其主要标志是劳动人口出现负增长，各年龄段农村劳动力都会出现短缺。

继人口自然增长率从20世纪60年代中期开始持续下降之后，劳动年龄人口的增长率从80年代也开始下降，进入21世纪以来下降速度明显加快。根据最新的预测，劳动年龄人口从2013年左右开始上升趋势将十分平缓，2016—2017年达到最高峰后开始绝对减少。这时，作为无限劳动力供给的一个源泉，人口因素不再助长劳动力供给的增长。

无论是大规模的抽样、经验观察还是相关研究成果都表明，我国正在经历着劳动力从无限供给到出现短缺的转变，目前已经进入了“刘易斯转折点”的第一阶段，并可能在“十三五”期间进入第二阶段，即由结构性短缺发展到全面短缺。

《决策》：在调查报告中提出，“十二五”时期要夯实农民工市民化的基础，具体来说，应包涵哪些方面的政策？

课题组：构建平等的就业制度是农民工市民化的前提，这里包括稳定就业，多渠道转移农村劳动力的问题，也是在劳动关系上实现农民工平等获得劳动报酬的权利，以及在平等就业制度的延伸层面上，实现劳动者平等获得公共资源和公共服务的权利。但要实现农民工市民化，需要社会各方面的共同努力。

首先是产业、企业发展政策要密切联系积极的就业政策，推进国民经济产业结构调整，要顾及和满足农村劳动力转移就业和进城农民工稳定就业的现实要求，大力推动劳动密集型产业，重点发展服务业和中小企业，增加就业机会。其次，城市发展政策要增强对农民工就业的吸纳和保障能力，城市要继续改善农民工的就业环境，提高农民工的就业质量，成为吸纳农民工的重要场所。再次，区域发展政策要促进农村劳动力多渠道转移。东部沿海地区和中西部地区要共同努力，延长产业链条，抓住产业转移的有利时机，形成促进输出与返乡创业的良性互动局面。最后，健全人力资源市场和覆盖农民工的公共就业服务，实行城乡统一的就业登记制度。

与此同时，要建立农民工工资合理增长机制，构建和谐劳资关系，这是“十二五”时期需要重点解决的问题。为此，各级政府要继续完善最低工资标准制度，根据经济发展情况，及时调整最低工资标准，引导企业合理加薪，保证农民工生活水平随经济社会发展同步改善。大力发挥工会作用，加快建设企业劳资对话机制，推进企业建立规范合理的工资共决机制、支付保障机制和正常增长机制，确保包括农民工在内的职工收入与企业效益联动，建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的新型劳资关系。

公共服务由城乡“二元化”和区域“碎片化”变成均等化

《决策》：推进市民化，关键是实现公共服务的均等化，在教育、医疗和文化生活等公共服务上，如何健全覆盖农民工的公共服务体系？

在语料库中,一个完整的事件应该包含对象要素、环境要素、时间要素和触发词,其中对象要素又包含主体和客体,也就是说,一个完整的事件应包含6个部分,而触发词是每个事件必须含有的,其他3个要素可以省略.为了描述各个要素的缺省程度,这里用“缺省度”来衡量:

课题组：长期以来，我国公共服务提供呈现出城乡“二元化”和区域“碎片化”的特征，城乡之间、不同区域和不同职业之间，所享受的公共服务差异很大，制度也不衔接。建立城乡统筹的普惠的覆盖农民工的基本公共服务制度，是一个长期的任务。其主要目标，一是体系完善：基本公共服务要全面涵盖国民教育、医疗卫生、公共住房、社会安全、社会救济和社会保障等各个

方面；二是制度对接：城乡、地区之间公共服务的相互衔接、转移和接续，需要建立一个整体能够对接的制度；三是水平适度：公共服务的提供不能脱离国家的发展水平，要与经济发展阶段相适应；四是覆盖广泛：普惠公共服务要对所有公民平等提供，要覆盖范围广泛；五是重点突出：公共服务涉及到生活的各个方面，但是在具体的服务内容上，一定要把城乡居民要求最迫切的公共服务放在突出位置。

根据以上原则和农民工公共服务的现状和要求，“十二五”时期，要进一步做好农民工子女的义务教育和职业教育工作，切实保障农民工的教育权益。农民工子女融入学校是农民融入城市的基础，要打开城市优质教育资源向农村开放的大门，张开城市热情接纳农民工子女的怀抱，促进教育公平。另一方面，构建以社区为依托的平价医疗卫生服务体系，解决农民工看病难、看病贵的问题。

《决策》：在教育、医疗问题之外，如何建立覆盖农民工的社会保障体系？

课题组：农民工始终不能为社会保障体系有效覆盖，问题不在于农民工不愿意参保，而在于政策设计的缺陷。因此，根据农民工的实际情况，完善社会保障制度，是推进市民化的重要手段。

“十二五”时期，要继续完善农民工参加各类社会保险项目的办法，切实提高农民工参保比例和保障程度。一是尽快实现工伤保险对农民工全覆盖。保障遭工伤或患职业病的农民工获得与城镇职工一样的医疗救治和经济补偿。二是健全农民工医疗保障制度。鼓励常年外出稳定就业农民工参加城镇职工基本医疗保险。季节性外出就业的农民工以参加新型农村合作医疗保险为主。尽快建立覆盖全省的新农合结算体系，试点建立省际新农合定点医疗机构互认制度协议的多种模式。三是划分三大类别，提高养老保险对农民工的覆盖面。四是为农民工建立临时性、应急性的社会救济。将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障覆盖范围。五是探索打通城保和农保的有效管理措施，搭建五险统一管理的大社保平台。建立将城镇企业职工、城镇居民、农村居民和外来农民工逐步纳入同一体系的城乡一体的社保体系，让农民工真正享受到社会保障的安全网作用。六是逐步建立个人缴费、单位匹配、国家补贴的参保办法，促进农民工有能力同等参加城镇职工社会保险。目前，唯独对农民工参保没有补贴，建议将针对城镇就业困难群体的社会保险补贴制度扩展到全体从业人员，纠正社会保险过度依赖劳资双方缴费的做法。

保障性住房是最迫切的问题之一

《决策》：建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，一方面可以促进农民工在城镇落户定居，还可以加速推进市民化进程，是一项牵动性的政策。那么，应如何构建农民工住房保障体系？

课题组：从农民工定居城镇的意愿和他们在城镇的实际居住状况看，保障性住房已成为当前农民工最迫切要求解决的问题之一。农民工住房问题解决得如何，直接关系到我国城镇化的质量，即能否避免一些发展中国家出现的“贫民窟”现象和由此产生的“城市病”。农民工居住状况是否得到改善，是衡量社会融入程度的重要标志。

在“十二五”乃至更长的时期，要稳步推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革，多渠道改善农民工居住条件，加快建立多形式、多层次的农民工住房供应体系，主要包括适用于农民工的保障性住房体系，标准化的农民工工作宿舍，规范有序的房屋租赁市场和农民工能承受的商品房市场四大部分。

《决策》：从各地的实践来看，住房建设的核心问题是“钱从哪里来”，对于这个问题，应如何有效解决？

课题组：要建立农民工住房补贴制度和农民工城市公共住房专项资金。逐步将住房公积金制度覆盖范围扩大到在城市中有固定工作的农民工群体，实行灵活的缴存政策，允许农民工及其单位暂按较低的缴存比例，先行建立住房公积金帐户。对于购买城市经济适用房、限价房的农民工，给予契税优惠。对于为农民工提供租赁住房的业主或机构，给予一定的税收减免。对兴建农民工公寓的个人和机构，鼓励金融机构提供低息长期银行贷款或公积金贷款。

同时，还要完善土地供应制度，土地利用规划、城市总体规划都要为农民工住房预留空间。逐步完善“住房公积金制度、住房补贴制度、财税支持制度、金融服务制度、土地供应制度、规划保障制度相互补充”的农民工住房政策体系。

突破以户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩，这才是户籍制度改革的根本方向所在。

让户籍与福利脱钩

《决策》：农民工市民化必然涉及户籍制度改革，对于这样一个牵动各方敏感神经的问题，许多地方都在进行试验探索，为了加快农民工市民化的进程，应该坚持怎样的户籍改革方向？

课题组：综观各地户籍制度改革的探索，主要有两种思路：一种方式是，以农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益为前提条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障；另一种方式是，逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量，让户口与福利脱钩。不把获得城市户籍与放弃农村土地权利挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能。

突破以户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩，这才是户籍制度改革的根本方向所在。“十二五”时期，要进一步探索福利与户籍脱离的人口社会管理制度，建立健全推进农民工市民化的长效管理机制。

《决策》：这种长效管理机制具体包括哪些部分？

课题组：一是将城镇户籍准入与农民土地权利分离。建议修改《农村土地承包法》，取消“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”一条，赋予农民完全的土地财产处置权。在确权的基础上，为农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，加快建立全国统一的权威性的农地登记体系。不能把“双放弃”作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民工退地，让包括农民工在内的农民在自愿基础上探索财产转让的多种方式。

二是加快落实稳定居住为依据的城市户籍准入制度。加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，各地根据实际情况，制定具有稳定就业、稳定收入和稳定住所（包括租房）和一定居住年限为基本条件的农民工户口迁入标准，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。地级以上大中城市也要积极稳妥地探索解决符合条件的农民工户籍办法，推进和完善包括按“积分制”在内逐步接纳农民工入户的多种制度化措施。

三是加强公共服务推进市民化。城市无论大小，对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城市户籍紧密挂钩的低保、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工。探索以参保代替户口作为农民工享受均等公共服务权利的改革，彻底使福利与户口脱钩，也使农民土地权利与城镇福利权利置换脱钩。