以城市设计成果法定化为重点，探索上海控制性详细规划附加图则管理的思路和方法

陶 亮

1 附加图则成果规范制定背景

随着我国城市经济快速、持续的发展，城市建设已逐渐由大规模、高速度的粗放型发展阶段进入关注城市环境品质、空间特色和追求综合效益的集约型发展阶段，时代新的需求和城市发展新的目标对传统控制性详细规划（简称“控规”）“重指标、轻空间”的管理方式提出了新的挑战。传统控规成果形式偏重于平面化的用地布局规划，控规指标制定来源于通则式的规定，无法体现城市空间环境的品质和特色要求，即使进行了深入的城市设计，也无法将成果转化为控规图则，亟需探索更适应现代城市规划管理工作要求的精细化空间管理方式。

城市设计作为都市空间形态的综合设计方法，近年来在理论和实践上都得到了较大发展。但由于城市设计长期以来未纳入我国法定规划体系，缺乏实施保障机制，城市设计的良好意图在各个城市规划管理与建设实践中无法落实。如何将城市形态设计转化为规划管理政策，使之成为协调城市空间利益的依据？国内如深圳、天津、南京等城市已经开展了城市设计与控规结合的研究和实践工作，但基本以“城市设计导则”的形式将城市设计成果作为传统控规的补充，缺乏作为法定管控依据的有效性，在管理实施层面的落实上仍存在较大难度。

上海市在对世博地区、虹桥交通枢纽地区及黄浦江滨江地区等多个重点地区大量的空间形态设计实践基础上，积极探索控规阶段城市设计法定化的方法和内容，目前已取得较大进展。在2011年6月颁布的《上海市控制性详细规划技术准则》（简称“《技术准则》”）中，首次创新性地提出“附加图则”的概念，规定重点地区的控规需编制附加图则，作为控规“普适图则”的附加内容，确立了附加图则的法定地位和强制性控制内容要求。在对上海市实践项目和国内外相关案例分析研究和总结的基础上，已基本形成附加图则成果规范体系，将其纳入《上海市控制性详细规划成果规范》（简称“《成果规范》”），并已在重点地区控规编制中全面展开应用实践。城市设计法定地位的确立以及附加图则成果规范的制定，对控规体系的创新和完善具有重要意义。

2 附加图则概念解析

2.1 对城市设计的理解

城市设计（Urban Design）的概念和定义内涵丰富，不同观点的学者和设计者对其有着不同的理解。目前，“城市设计”主要是“涉及城市形态环境的设计”的观点已取得普遍共识，并基本认为它“贯穿城市建设的始终”，在规划和建设的不同阶段以不同尺度的空间为对象进行三维形态设计。

对城市设计的深度和阶段程度的把握，是保证城市设计具有实效性的基本要求。总的来看，为应对城市规划与建设过程不同阶段的需求，城市设计在设计深度和侧重点上相应有所不同。在宏观的总体规划阶段，（总体）城市设计以整个城市或城市分区为研究对象，以城市整体发展格局、整体城市意象和特色为控制目标；在中观的控规阶段，城市设计以局部地区和地段（如中心区、商业区或重要风貌特色地段等）为研究对象，注重对局部地区的城市形态环境和公共空间品质的指导和控制；在微观的修建性详细规划或具体工程项目中，城市设计以少数或单个地块为研究对象，侧重具体的建筑形态及其建筑之间的空间环境设计。

城市设计在城市规划不同阶段异彩纷呈，通过对城市形态环境的综合设计，在规划和具体工程设计之间起到承上启下的“桥梁”作用。然而由于它缺乏纳入法定规划体系的方法和工具，常常仅作为对城市发展空间形态的一种蓝图式的展望。由于控规是我国直接指导城市建设的法定化规划，因此，如何在控规阶段实现城市设计法定化，确保城市设计核心内容可实施，是我国当前不容忽视的重要课题。

2.2 附加图则概念解析

《技术准则》中规定：“重点地区除提出普适性的规划控制要求，形成普适图则外，需要通过城市设计或专项研究提出附加的规划控制要求，形成‘附加图则’”。《成果规范》中提出：“附加图则应依据所在单元的控制性详细规划确定的城市空间景观构架，开展城市设计，并以城市设计确定的城市空间形态为基础，对控规普适图则中无法控制的城市空间景观要素提出控制要求”，并阐明：“附加图则及文本与普适图则及文本具有同等法律效力，是修建性详细规划和建设项目规划管理重要依据。”

总的来说，附加图则是控规法定图则的组成部分，是将城市设计成果的核心内容转化为城市空间规划管理政策的一种统一的法定工具。附加图则的实质在于将城市设计成果由“技术语言”转译为规划管理部门可具体管控的“管理语言”，将城市设计由表达形式各异、难以落实的“乌托邦蓝图”转化为表达形式统一、可操作性强的“法定图则”，使城市设计者的核心意图能准确地为规划管理者、城市居民接受和使用，为城市规划管理提供法定依据、技术支撑以及监督基础。

3 附加图则成果规范的研究思路与工作方法

附加图则成果规范按照“易编、易管、易懂”的原则进行编制，旨在为规划设计者、规划管理者以及规划使用和监督者（建设主体和城市居民等）等不同主体提供一个控规阶段城市设计必须共同遵循的法则，构建一个三者能够顺畅对话和衔接的平台。

附加图则成果规范编制的工作思路以目标导向型的逻辑展开。从空间形态的规划理想和规划实践的管理需求两方面分析研究着手，确定控规阶段的城市设计需要管控的核心要素，并对核心控制要素的应用与操作进行示例和说明，希望提供一个相对较为完善、规范、实用的工具箱，设计者和管理者可依据设计意图和空间管理需求选取相应的工具进行组合设计（图1）。

在工作方法上，在附加图则成果规范编制的各个环节中都注重充分吸取已有成果经验、组织多方参与沟通，并建立了滚动研究和实时更新机制，保证成果规范体系的系统性、科学性和合理性。规范制定中充分体现“系统性、规范性、灵活性、直观性、开放性”，既要求构建完整系统的规范体系，又要求它具有相对的灵活性和开放性，规范本身也应易于理解和使用。

4 附加图则成果规范特点分析

4.1 附加图则成果构成体现法定性

与普适图则成果体系相衔接，附加图则成果内容也包含法定文件和技术文件两部分，要求附加图则在表达形式上与普适图则基本保持一致，从而形成相对规范、系统的控规整套成果体系。其中，法定文件为标准化文件，包括控制图则和文本两个部分，其中控制图则以重点地区范围为出图单位，包含图、表格、图纸信息和编制信息等内容，体现城市设计附加要素的控制要求，同时，控制图则可根据需要进一步增加地上和地下的分层控制图则，以更好地体现空间从粗放化管理向精细化管理的分层管理思路；文本相对传统文本进一步精简，以法定条文的方式对控制图则进行解释和应用说明。技术文件包括附加图则规划说明、规划系统图和成果附件，以充分阐述说明附加图则编制的背景、主要过程以及城市设计思路及主要内容等，说明书可根据设计思路的需要确定具体内容。

4.2 附加图则核心控制要素体现整体性、公共性和特色性

以《技术准则》倡导的城市发展理念为依据，以城市设计中空间形态和规划管理两个层面的研究为核心，附加图则成果规范旨在对城市设计中核心内容的把控，并不是对城市设计具体细节的全盘照搬。城市空间设计的核心内容主要体现在以下三个方面：一是强调城市空间的整体性，重点关注空间形态中影响城市空间整体的要素，如整个地区建筑基准高度、标志性建筑位置等控制要素；二是强调公共空间和公众利益，尤其关注涉及公共空间环境品质的控制要素，如公共通道、绿化与广场等控制要素；三是强调空间环境的特色性，尤其关注城市设计中体现功能、文化或形态特色的控制要素。附加图则在确定空间核心控制内容的基础上，为后续设计留有较大发挥余地，为具体建设提供各种可能性。通过附加图则的制定，促进传统控规由指标管理向空间管理的转变，由通则式管理向特色式管理的转变。

图1 附加图则成果规范研究思路

4.3 附加图则法定“工具箱”体现系统性、规范性和灵活性

城市设计要素纷繁复杂、图纸表达多种多样，缺乏统一的概念和规定，附加图则成果规范选取核心控制要素，对其名称、图例、定义、执行和其它使用规则等进行统一规定，希望为设计者、管理者和使用者（建设方及居民等）提供一个规范统一、全面系统的附加控制要素“工具箱”。设计者可根据设计和控制的需要，在工具箱里选取适当的工具进行组合设计，使不同地区、不同设计单位的城市设计意图以统一的方式和规则进行表达，通过附加图则的法定内容充分体现空间形态设计意图，从而实现城市设计成果转译为规划控制管理附加图则的过程。

4.3.1 系统全面地选取附加图则控制要素

附加图则控制要素的选取即构建“工具箱”构成元件的过程，充分考虑“工具箱”的全面性和系统性，并与技术准则紧密结合，以其对城市设计方法和导向的研究为依据，规定附加图则控制要素。

《技术准则》在城市空间景观构架研究的基础上，根据上位规划和地区特征等确定了重点地区的分类和范围，形成“五类三级”的分类体系，并提出在公共活动中心、历史风貌地区、重要滨水区与风景区、交通枢纽地区及其它重点地区需进行城市设计深化研究和附加图则编制。

针对五类三级重点地区，《技术准则》在普适图则控制要素的基础上，提出了不同于传统控规控制要素的附加图则常规控制要素，重点选取关注整体空间体系、公共利益、城市特色及美化环境等方面的控制内容，既考虑城市设计常规要素的选取，也兼顾城市设计非常规要素的多种可能性，主要包括建筑形式、公共空间、道路交通、地下空间、生态环境以及风貌保护等方面。附加图则成果规范对《技术准则》中提出的控制要素进行系统梳理，对其中能以图例表达的要素，如建筑控制线、公共通道、贴线率等，要求以图示形式进行规定；对其中难以以图例表达的要素，如建筑色彩、材质、屋顶形式等，要求以通则的形式进行规定。

4.3.2 清晰规范的定义附加图则控制要素概念及表达方式

在确定附加图则控制要素的基础上，需对各项控制要素的概念和表达方式进行相应规定，即规定“工具箱”中各“元件”的基本使用规则，以充分体现附加图则法定性和统一性。另一方面，为便于城市设计成果“翻译”为附加图则，加强规划管理过程中的沟通与协调，统一管理实施和应用过程中的认识，附加图则也需易读易懂。

在控制要素的概念界定上，《成果规范》以严谨的、规定性的文字对各类控制要素概念进行阐述。在控制要素的表达方式上，《成果规范》首先研究形成一套直观简洁、清晰的图例系统，用以表示不同的控制要素；继而从各种图例组合的适宜性和美观性出发，规定图纸版面的构成内容和形式，使附加图则的表达形式更好地体现城市设计成果。

在控制要素的表达方式上，《成果规范》从图例系统设计和图纸版面设计两个方面制定了严谨的表达逻辑系统。图例系统设计上，以红蓝线、虚实线的表达规则体现控制要素的法定性和可变性；以点线面相结合的方式体现控制位置、控制线位以及控制面域的不同控制要求等；图例色彩及图案设计整体考虑常规控制要素的组合可能性，使图纸表达整体形式较为美观、简洁。图纸版面设计上，要求一方面与普适图则保持整体性与一致性，在图面构成、指标设置上较好体现二者的衔接性；另一方面体现城市设计的制图特点，增加平面图和效果图示意等版面内容。

同时，《成果规范》中以附加图则样稿的形式对各项控制要素的关联与组合关系进行示例表达，图则样稿尽可能表达了所有控制要素，便于设计者、管理者和使用者更为直观的理解。

4.3.3 充分考虑附加图则的开放性和灵活性

附加图则编制的核心在于控制城市设计中体现空间环境整体性、公共性和特色性的内容，在与前期城市设计和后续具体项目的衔接上需体现开放性和灵活性。通过两方面来体现：一是确定附加图则控制要素可由设计单位进行增加，即设计单位以城市设计成果为依据。当“工具箱”常规工具无法体现城市设计结论或空间控制意图时，可根据各地区的具体情况增加附加图则控制要素并进行概念和管理规定，从而形成一个相对开放的控制要素选取体系。二是区分控制要素图例的法定性与可变性，如需要控制某项要素及其具体形式时，图纸上以红线或实线图例表达，体现法定性；如仅表达设计中需包含某项要素，但具体形式可由后续设计决定时，则图纸上以蓝线或虚线图例表达，体现灵活性。

4.3.4 细化规定附加图则控制要素与实施管理的衔接

附加图则控制要素与实施管理衔接内容的规定即对“工具箱”的应用与管理提供具体的操作指导。在与实施管理的衔接上，附加图则控制要素指标设定应体现刚柔相济的原则，一方面应当向下阶段建设项目实施提出明确的控制要求，从而实现城市空间形态规划的设计意图；另一方面应注重城市塑造的过程和连续性，通过灵活设定控制要求，给后续设计留有较大空间。

《成果规范》中以补充说明的形式对各控制要素在实施中的具体操作进行说明，如对建筑控制线、贴线率、公共通道的绘制方式及管理说明中进行定性与定量（幅度控制或上下限控制）的规定等，并考虑下一步另行编制《附加图则操作手册》，对各类控制要素的名称、定义、图例、释义以及应用等方面进行全面细致的指南，尤其是对实施管理衔接内容进行规定，如对具体实施中可调整幅度的规定以及与建管程序衔接适用的规定等。

5 结语

附加图则概念的提出和成果规范的制定，确立了附加图则的法定地位，明确了附加图则系统规范的成果体系和表达形式，适时地应对了新时代背景下对传统控规进行改革与创新的强烈需求，使城市规划管理方式实现由指标化管理向空间精细管理模式的迈进，具有一定的创新性和前沿性，对上海市乃至全国的城市设计法定化途径和方式的研究具有重要意义。

附加图则不是对城市设计成果的简单照搬，更不是按照传统城市设计“总平面”和“效果图”式的方法对城市空间和建筑形态进行具体控制，而是通过归纳和总结该地区城市设计的核心设计意图，对体现城市整体空间形态、公共空间环境品质、公众利益、空间特色等方面控制要求的内容进行提炼和转译，以“易编、易管、易懂”为原则，提供一种规范性的语言沟通设计者、管理者和使用者，确保对控规阶段城市设计法定性核心控制要素的严格管控，同时又为后续的修建性详细规划和具体项目提供较大的发挥空间。

城市设计涵盖城市空间环境规划设计的方方面面，随着社会经济的发展进步，附加图则成果规范的控制要素应根据需求逐步完整化和精细化，附加图则成果规范作为一个新生事物也有待实践经验的积累和检验，在未来的工作中，将形成定期评估更新机制，根据评估结论相应进行附加图则成果规范更新，逐步建立更加系统、完善的附加图则成果规范体系。

[1] 上海市规划和国土资源管理局. 上海市控制性详细规划技术准则[R]. 2011.6.

[2] 上海市规划和国土资源管理局. 上海市控制性详细规划成果规范[R]. 2011.8.

[3] 庄宇. 城市设计的运作[M]. 上海：同济大学出版社，2004.

[4] 王蕾，马健峰. 对发挥规划调控和引导作用的再认识——以上海市黄浦区城市规划编制和管理工作实践为例[J]. 上海城市规划，2008（3）：7-11.

[5] 王伟强，王孟永. 双重全球化背景下城市发展的作用力机制探讨[J]. 上海城市规划，2010（1）：3-8.