聚焦统筹管理，突出分类处理——浅谈上海控制性详细规划实施深化（B类）和规划执行（C类）制度设计

杜潇芳

根据不同的规划类型和实施情况，按照“分类处理，区别对待，有利实施，便于操作”的原则，对规划实施中的各类审批管理行为进行分类指导，明确控规制定和实施执行的工作界面和要求。在规划层次上区分城市正向实施深化和一般调整，形成A、B、C三类管理程序，即A类为局部调整（完全程序）、B类为实施深化（简易程序）、C类为规划执行（项目程序）。”

0 引言

控制性详细规划（简称“控规”）在我国规划体系中是操作层面的法定规划，它将总体规划宏观的发展要求转化为具体的地块建设管理指标，使规划编制与规划管理及城市土地开发建设相衔接。控规管理不仅要考虑规划的权威性、科学性，也要考虑从规划到实施的可操作性、适应性。按照实施《城乡规划法》的要求和推进上海“四个率先”、建设“四个中心”的总体目标，根据规划决策、执行、监督三分开和规划编制、审批、实施三分离的总体要求，上海研究建立了一套与现代化国际大都市相适应的控规管理体制、机制，强化规划的集中管理、统一标准和规范规程。在集中统一管理的体制下，结合规划实施执行的情况和特点，从如何提高规划的操作性和适应性、提高规划工作效率出发，上海对控规实施管理制度和方法进行了深化研究。

1 对上海控规实施管理问题的思考

规划管理的对象是城市这个复杂的综合大系统，涉及城市发展的功能配置、土地使用、空间布局、交通组织等多方面内容，规划的实施又是一个长期而且具有不确定性的过程，特别是在上海这样一个特大型城市，各类城市功能的建设实施情况复杂多变，社会经济快速增长的巨大压力也使城市建设发展的不确定性显得尤为突出，从而对规划管理的适应性提出了很高的要求。这种要求体现在，规划管理不仅要在规划编制中考虑规划的操作性，也需要在实施过程中不断调适其与城市发展之间的相互关系，产生了各种各样的规划调整需求。

（1）上海城市发展和规划管理的特点使规划实施中的变化不可避免

城市规划是对城市未来发展的预判和引导，未来发展的不确定性必会影响整个规划过程，规划管理的这种特性决定了规划需要针对城市建设的情况而不断调适，才能不断发挥作用。控规作为指导城市建设的法定依据，直接涉及到城市建设中各方的利益，一个规划方案的产生和实施往往是政府意图、公众利益、个体利益等相互平衡协调的结果，也与城市政府和规划部门对实施的承受和控制能力有关。从20世纪90年代以来，上海城市规划管理逐步构筑了“两级政府、三级管理”的体系，在规划管理中存在全市整体规划、集中管理与各区县发展之间的冲突，特别是在区县快速推进经济发展的意愿下，城市投资和建设的不确定性带来了对控规的调整冲击日趋显著，变化和调整显得无法避免。

（2）规划实施中的变化情况具有量多、面广、情况复杂的特点

由于影响规划实施过程的因素多元化，变化和调整的需求和情况日显复杂多样。首先起因多样，有城市基础功能完善和提升的需要，有地区经济发展的要求，也有投资、土地、动迁拆等各种因素的影响；其次调整的内容多样，既包括对城市外部环境影响较大的控制线、土地性质、建筑规模、建筑高度等要求，也有一些地块内部开发的建筑密度、绿地率等指标；再次这些需求往往与短期内的城市发展重点热点紧密相关，如区县急于引入的投资项目，政府大力推进的保障性住房等民生项目等，因而引发的社会关注程度高，给规划管理带来了更为复杂而有压力的外部环境。

（3）上海控规实施管理操作中主要面临工作界面不清、调整类型不分的问题

面对复杂的调整情况，上海规划管理部门最迫切需要回答：是否所有规划实施中的变化情况都要纳入规划调整范畴，是否所有的规划调整都要经历同样的程序和环节。首先是规划阶段的控制要求与项目实施阶段的自由裁量之间的界面不清，一些更适合项目层面具体确定的规划控制要求，往往需要通过控规调整才能完成；其次是对调整的类型不能区别对待，城市发展需要的正向要求与一般的市场性调整意愿需要经历同样的调整程序和环节。由于上述问题，在快速发展的背景下，引发了各方对调整时间长、程序复杂，不能适应快速发展的种种质疑。如何正确处理这些关系、化解压力和难题，为不同的实施情况提供不同的路径选择，成为上海提高控规实施管理操作性迫切需要解决的问题。

2 国内相关城市的经验

在不断强化控规法定地位的背景下，如何实现规划管理的操作性，适应城市快速发展的复杂多变情况，是国内各大城市近年来共同面临的突出问题，近年来各城市相继提出了一系列新的具有地方特点的编制和管理办法。这些做法可以归纳到规划制定和规划执行两个方面：

一是在规划编制中预留弹性空间。例如北京、成都、济南等一些城市，在规划内容的深度上都采用了分层概念，通过街区层面和地块层面控制、大纲图则和详细图则等方式，在更大范围内允许地块指标的综合平衡，并设定不同的调整程序和权限要求。

二是为项目操作提供自由裁量空间和操作途径。以香港为例，除了在法定图则制定中，赋予各类土地用途以广泛的适建性等做法外，香港还通过城市规划条例规定了在项目审批许可阶段，可以对法定图则进行A类和B类修订的操作空间①，并通过城市规划委员会规划指引文件明确A类和B类修订的范畴和要求，其中A类属于无需申请类，B类授权由规划署长处理②。

3 上海控规实施管理的改进思路

“三分规划、七分管理”，面对无法回避而又复杂的调整情况，上海规划管理部门在探索和实践中不断反思：提高规划编制自身科学性的同时，如何增强规划实施管理中的适应性。按照“创新驱动、转型发展”的要求，借鉴相关城市经验，针对自身发展的特点和问题，上海提出了控规管理中“分类处理、分区管制、分层控制”的总体思路，提高规划管理效率，更好地服务地区社会经济发展。

针对规划制定工作，重点通过两方面加强控规的操作性和适应性：在操作规程上，结合市和区县两级政府的工作特点，形成分区管制；在规划内容深度上，适应不同区域不同发展阶段的管理要求，进行分层控制。

对于加强控规实施管理的适应性，重点是在统一标准和规程的前提下，通过分类处理的方式，提高行政审批效率，适应城市快速发展的各类需求。根据不同的规划类型和实施情况，按照“分类处理、区别对待、有利实施、便于操作”的原则，对规划实施中的各类审批管理行为进行分类指导，明确控规制定和实施执行的工作界面和要求。借鉴香港等城市的管理经验，针对规划实施中的变化，首先在操作执行上区分规划层次和项目层面，其次在规划层次上区分城市正向实施深化和一般调整，形成A、B、C三类管理程序，即A类为局部调整（完全程序）、B类为实施深化（简易程序）、C类为规划执行（项目程序）。

4 上海控规实施深化（B类）和规划执行（C类）制度

按照分类处理的总体思路，对于一般的规划调整，严格按照完全程序和规程执行，强调调整前的规划实施评估论证，确保规划的科学性和权威性。对于符合规划的实施深化、规划执行的情况，建立快速通道，强化规划实施的适应性。

4.1 实施深化（B类）制度

（1）目的

针对规划层面的调整，关键是要处理好规范和效率的关系。作为法定规划，控规的调整必然需要一个规范、法定的程序和过程，但在目前上海城市功能需要转型提升、城市快速发展建设的背景下，如果不能契合城市发展的核心问题、抓住规划管理的重点，往往会对控规的权威性造成困扰和被动。

在汇总分析规划调整的各类情况、区县和社会反映最为突出问题的基础上，上海规划管理部门提出控规的实施深化制度，目的是要区分城市正向实施深化的要求和一般的控规调整意愿，在坚持统一规程管理的前提下，对规划调整的审批规程进行分类指导，使正向调整的需求能够得到快速、高效的解决。

（2）范畴界定

根据规划区位、调整性质、幅度和影响等不同，将控规的调整分为A、B两类，即一般的局部调整和规划的实施深化。A类局部调整，走完全程序，严格按照局部调整管理规程要求进行编制和审批；B类实施深化，走简易程序，在局部调整管理规程的基础上，根据项目特点适当精简有关程序环节、缩短时限，提高行政效率，强化操作性。

由于是特殊程序，对于纳入实施深化的情况有十分清晰明确的定义和界定，包括适用的范围、内容和幅度等。它是指因公共利益引起的，在一定幅度范畴内，对地块控制要素和指标进行符合规划导向的深化，是基于规划的实施、执行和深化完善引起的变化，并且原则上不包括已经出让的经营性用地，不涉及历史文化风貌区等有特殊规划管理要求的地区。实施深化一般具有三个特点：一是由于城市总体发展和公共利益所引起的；二是变化的属性、方向等符合城市规划发展导向；三是不对周边地区产生不利影响，不留后遗症。

（3）主要内容

在上述定义和原则下，实施深化重点解决三方面问题：一是突出对城市公共基础类建设的支撑，如学校、医院各类公益性公共服务设施，道路、交通、市政等各类基础设施，绿地、林地等生态环境设施。这类设施由于自身功能完善所必须的调整一般可以纳入实施深化的程序。二是关注民生工程的推进实施，如各类保障性住房项目，在一定条件和范围内可以纳入实施深化情况。三是关注地区发展的重点，如上海大力扶持的高新技术产业项目，同时为支持地区发展，也包括若干经区县政府认定的地区发展重大项目，考虑了部分个案处理的情况。

由于实施深化的内容符合规划导向，且一般规模较小、调整指标也简单清晰，因此在管理规程的设置上，一方面适当减少部分规划前期研究环节，突出若干关键环节：严格的认定程序，需要经过市规划管理部门的统一认定批复，避免对规划管理产生面上的冲击；法定的对外程序，如规划公示等，确保规划制定的合法性。另一方面缩短各个环节的办理时限，提高审批效率。这样的规程设置，大大缩短规划编制和审批时限，一般的规划调整程序需要半年以上，简易程序则只需要2-3个月。

4.2 规划执行（C类）制度

（1）目的

规划管理从制定到实施，是一个长期、延续的过程，在城市建设中不可能仅仅依靠控规的制定管得全、管到底。面对复杂变化的情况，既要重视规划制定中科学严谨的一面，又要允许实施管理中的自由裁量一面。对于不同类型的土地使用功能，规划控制的重点有所不同。例如，对公益性质的用地，重点是对土地用途的控制，对于发展规模在合理的范畴内应考虑更大的灵活性；而对商业开发性质的用地，在土地出让前对其土地用途应预留一定的弹性，但应严格控制开发强度等指标。对于不同的规划控制指标，适合在不同实施阶段予以确定。例如，涉及城市整体功能的指标，如用地性质、容积率等，需要在规划制定时统筹交通、环境等各项因素确定，而一些对于城市外部环境影响较小的地块内部指标，如建筑密度、绿化率等，更适合在项目方案审核阶段具体研究落实。

因此，上海在控规实施管理中，要求清晰地界定规划制定和实施执行之间的工作界面和重点，主要是规划层次还是项目层次。此次上海控规管理制度的设定，通过C类“规划执行”程序，明确了控规的控制要求在建设项目管理阶段的弹性操作空间和路径。

（2）主要内容

规划执行（C类）主要针对项目规划管理，对控规的实施要求，维持一定弹性和幅度，强化操作性，本质上是通过项目程序解决部分规划实施执行的问题。重点包括四方面：一是为城市公共基础设施的规划管理留有更大的灵活性，如学校、医院等设施的扩建，又如一些在规划层面难以精确落地的交通、市政场站设施建设等，如地铁车站周边的风井和出入口布局。二是解决现状用地、保留用地的建设问题，在规划编制时这些地块的情况难以一一具体研究落实确定。三是针对近期上海经济发展重点问题，在符合规划导向、对周边无不利影响的产业园区范围内，为产业项目的发展建设提供更大的弹性空间。四是为建筑设计预留更大的发挥空间，在项目阶段结合方案确定相关的建筑密度、绿地率等地块内部指标要求。

对于适用程序的设定，按照规划指标的执行幅度和对公共和相邻地块利益的影响程度大小，细化分为甲、乙、丙三种适用程序。总体而言，执行幅度和影响程度越小，程序和环节越为简单，与项目的规划审批程序结合度越高。一些最为简单也十分常见的情形，如市政设施因方案设计需要对用地形状和边界进行微调，用地面积调整不超过10%，可以直接通过正常的建设项目规划审批程序予以确认。如果幅度和程度提高，可以增加必要的专家或专业部门论证程序，如同样是市政设施用地边界微调，如果用地面积调整幅度增加，便可能要通过论证程序。部分功能和指标达到一定的幅度，可能涉及地区层面需要平衡研究的问题，便需要通过修建性详细规划的编制和审批予以确认，例如产业园区内的工业、研发用地增加容积率和建筑高度，需要依靠具体的规划设计方案考虑周边的交通、功能承载等问题。通过不同的程序环节要求的设定，来保障规划执行的可控性和合理性。

5 结语

在上海控规实施深化和规划执行文件的制定过程中，也存在各种质疑的声音，例如哪些调整的情况能够纳入这类简易通道的范畴，一些指标调整幅度的设定是否合理等等。在质疑中也曾出现反复修改的过程，但我们相信通过控规实施制度和方法的探索，能够提高规划管理的效率和水平，更好地为上海城市发展服务。从一年多的实行情况看，通过分类处理的方法，实施深化（B类）和规划执行（C类）的做法切实解决了一批迫切的发展问题，为上海控规管理工作创造了更为宽容、科学的环境。在实践过程中，将结合实施和反馈情况，对实施制度的具体内容进行不断地完善和优化，进一步强化科学性和合理性。

注释

① 《香港城市规划条例》第 16A 条 - 修订就图则而批给的许可 - 10/06/2005。

② 香港城市规划委员会规划指引（编号36）：对核准发展计划作出A类及B类修订。

[1] 夏南凯，田宝江，王耀武. 控制性详细规划（第二版）[M]. 上海：同济大学出版社，2008.

[2] 孙施文. 城市规划哲学[M]. 北京：中国建筑工业出版社，1997.

[3] 香港城市规划条例[EB/OL]. http://translate.legislation.gov.hk/gb/www.legislation.gov.hk/chi/index.htm.

[4] 香港城市规划委员会. 香港城市规划委员会规划指引（编号36）：对核准发展计划作出A类及B类修订[R]. 2005.

[5] 澳门特别行政区政府城市规划内部研究小组. 对构建现代化与科学化的城市规划体系的探索（咨询文本）[R].2008.

[6] 上海市规划和国土资源管理局. 上海市控制性详细规划实施深化（B类程序）管理规定（试行）[R]. 2011.

[7] 上海市规划和国土资源管理局. 上海市控制性详细规划技术准则[R]. 2011.

[8] 万勇. 倡导研究型、协调型、引导型规划管理方式——关于上海市中心城区规划管理实践的思考[J]. 上海城市规划，.2009（3）：1-3.