水利建设项目后评价的过程评价

安中仁 张文洁 黄少华

（水利部水利建设与管理总站 北京 100038）

根据项目周期和我国基本建设程序的划分，过程评价的基本内容包括前期工作评价、建设实施评价、运行与管理评价等。

1 前期工作评价

1.1 立项决策评价

立项决策评价是建设项目后评价的重要内容，立项决策对项目建设的成功与否具有决定意义，决策失误是最大的失误。对项目立项决策的后评价包括三部分内容。

1.1.1 决策程序评价

决策程序评价应对工程项目整个决策形式和过程进行全面调查了解，对照不同时期国家规定的大中型基建项目审批程序，评价项目的决策程序是否符合要求，是否存在先决策后立项、再评估，违背项目建设客观规律，决策程序错误及决策“走形式”等问题。

1.1.2 立项条件和决策依据评价

全面了解项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告、项目评估报告和项目批复文件中对社会经济状况、近远期规划及项目在江河流域规划、区域综合规划或专业规划中的地位和作用的分析论证，按照着历史唯物主义和辩证唯物主义的观点，检查决策所依据的资料是否完整可靠，是否符合国家有关政策，评价项目的立项条件是否充分，决策依据是否正确。同时，根据项目实际的投入、产出、效果及影响，分析项目达到或实现原定目的和目标的程度，找出主要变化和差别，分析原因，对原定目的和目标的正确性、合理性进行评价。

1.1.3 决策方法评价

分析决策方法是否科学、客观，有无主观臆断，是否实事求是。

1.2 勘察设计评价

勘察设计的后评价要对勘察设计成果的质量、技术水平和服务进行分析评价，重点是建筑物和设备的选择与设计、投资概算、设计变更等。

1.2.1 设计单位选择评价

收集设计单位资质等级、业务范围、主要业绩及资信等情况，审查所承担工程设计项目是否在其资质等级许可的范围内，同时对设计单位的选定方式和程序及效果进行分析评价。

1.2.2 设计内容及深度评价

根据相关规程、规范，评价设计各阶段的内容及工作深度是否满足要求。

1.2.3 水文设计成果评价

评价原设计采用的基本资料、分析方法及设计成果是否符合有关规程规范的要求，并根据新增的水文资料，分析对原设计成果的影响，指出存在的问题。

1.2.4 地质勘察评价

根据地质勘察工作各阶段勘察内容、勘察方法和提交的成果，评价地质勘察是否满足有关规程规范的要求，分析地质勘察的深度对设计与施工的满足程度，施工建设过程中有没有因发现新的重大地质问题而引起重大设计变更或影响工程施工工期。根据工程实际运行观测资料，审查原设计采用的有关地质参数是否正确，是否对工程安全运行有影响。对评价过程中发现的较大地质问题，应邀请地质和水工专家参加分析研究，提出对策和建议。

1.2.5 工程任务和规模评价

根据设计各阶段所采用的水文资料和受益地区社会经济资料，分析原设计采用的分析计算方法是否合理，有无人为夸大或缩小现象，确定的工程任务和规模及综合利用的主次顺序是否正确。

工程建成投入运行以后，国家及地区社会经济条件和项目建设的外部条件会发生一定变化，根据工程建成投入运行以来的实际情况和对自然条件的进一步认识、社会经济条件的变化和新要求，分析原设计所确定的工程任务和规模及综合利用的主次顺序是否依然正确，工程建设时机是否合适。

1.2.6 工程设计评价

a.根据现行的规程规范和工程建成后实际运行情况，审核原设计中采用的工程等别、主要建筑物的级别、洪水标准和地震设防烈度等是否合理。

b.审查原设计是否根据地形、地质、工程结构形式及布置、工程量、施工条件、工期、投资、环境影响、运行条件等因素，经综合论证比较选定场址方案，并根据建成后实际运行情况，评价所选方案是否是最佳的、经济合理的。

c.了解原设计对工程布置和主要建筑物型式进行综合论证比较情况和审查意见，评价所选设计方案是否经济合理。并根据建成后实际运行情况进行对比分析。

d.了解原设计对机电和金属结构设备规模、型式、主要参数和布置方案分析论证和比选情况和审查意见，评价所选设计方案是否经济合理，与同类工程相比处于何种水平。同时根据建成后实际运行情况，评价所选方案有哪些优缺点、存在哪些问题。

e.了解工程设计中所应用的新理论、新技术、新材料、新方法和主要科研成果，分析对本工程工期、质量、投资的影响，评价在国内外相关领域的作用影响和应用前景及预期的经济效益、社会效益和环境效益。

1.3 前期工作评价结论与建议

在上述分项评价的基础上，对前期工作进行总体的总结和评价，提出主要结论性意见，总结有哪些经验教训，就今后应注意或加强的工作提出建议。

2 建设实施评价

2.1 实施准备评价

实施准备后评价应根据行业主管部门相关管理规定，评价项目开工条件是否充分，手续是否完备，存在哪些不足，对项目开工和施工的影响，以及对项目工期、质量及造价的影响。

2.1.1 开工条件评价

了解施工准备过程，评价项目是否充分具备开工条件，开工手续是否齐全，开工报告是否通过有关部门审批，是否存在先开工后办手续的现象。

2.1.2 项目法人评价

调查了解项目法人组建及演变过程、机构设置、管理制度、项目管理、资金筹措、外部环境协调、招标投标、生产安全等方面的工作情况，评价的主要内容如下：

a.项目法人的组建是否符合国家有关规定，是否实行了项目法人责任制。

b.机构设置是否合理，规章制度是否健全。

c.勘察设计、施工、监理、重要设备和主要材料采购等是否严格执行了招标投标制。

d.项目法人在资金筹措、外部环境协调方面工作成效，是否确保了工程建设顺利实施。

e.项目建设管理主要经验教训与建议。

2.1.3 “四通一平”和物质准备评价

了解施工现场供水、供电、交通、通讯和场地平整及主要设备、物料准备情况，评价“四通一平”、生产生活临时建筑和主要物质准备是否满足开工和连续施工的需要。

2.1.4 招标投标评价

评价招标投标活动是否遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，依法必须招标的项目是否都进行了招标，对招标投标方的资格、程序、法规、规范等事项进行评价。

2.1.5 施工、监理单位选择评价

a.工程施工、设备制造、施工监理、设备监造单位是否通过招标投标方式公平竞争，择优选择，合同的签订是否符合法定程序，合同内容是否符合国家的法律、行政法规，主要条款内容是否完备等。

b.审查工程施工、设备制造、施工监理、设备监造单位资质等级、业务范围、主要业绩及资信等情况是否满足国家有关规定。

c.工程施工、设备制造、施工监理、设备监造单位内部机构设置和人员组成是否合理，能否满足工程需要。

d.施工组织方式是否能够很好地满足工程建设的需要，在施工管理体制上有哪些创新和不足。

e.施工单位是否实行了项目经理责任制，监理单位是否实行了总监理工程师负责制，项目经理和总监业务素质是否满足工程建设的需要。

2.1.6 项目资金筹措评价

分析项目的投资结构、融资模式、资金选择等内容，根据项目准备阶段所确定的投融资方案，对照实际实现的融资方案，找出差别和问题，分析利弊。同时还要分析实际融资方案对项目原定目标和效益指标的作用与影响。在可能的条件下，还应分析项目是否可以采取更加经济合理的投融资方案。

2.1.7 施工组织设计评价

a.施工组织设计编制的依据是否正确。

b.施工组织设计文件内容是否符合国家有关规程规范的要求，是否符合该项目实际情况。

c.施工布置和施工方案是否合理，控制性进度和施工强度是否有保障，存在哪些优缺点。

d.质量与安全保证措施是否全面。

e.根据实际施工情况，分析施工组织设计有哪些变化，分析原因及对工程建设的影响。

2.2 施工控制与管理评价

对施工控制的评价主要是对资金管理、质量控制、进度控制的分析评价，管理评价是指对工程三项指标的控制能力及结果的分析。

2.2.1 工程投资与资金管理评价

a.审查设计各阶段工程概算（估算、预算）编制是否符合国家有关规定。有些工程在建设过程中进行了概算调整，应分析调概的原因，评价工程调概是否实事求是。

b.评价概算总投资与竣工决算总投资进行对比的情况。

c.认真分析超支原因。

d.投资计划执行情况评价。包括以下内容：

ⓐ评价项目投资控制办法是否合理，有关规章制度是否齐全并得到严格执行；

ⓑ资金来源的对比和分析，是将项目计划资金来源及数额与实际情况进行对比，分析比较其产生差异的原因；

ⓒ分析和评价资金供应是否适时适度。

e.主要技术经济指标的对比。包括单位库容投资、单位装机容量投资、单位移民人口投资等，与国内外同规模的竣工项目比较，考虑不同建设条件的因素以后，可据此评价项目建设的管理水平。

2.2.2 工程质量控制与管理评价

项目后评价的工程质量控制与管理评价，应根据国家有关工程建设质量标准，对照工程质检部门的数据和结论，同时听取项目业主反映的意见和实际运行情况，进行分析。此外，要对工程质量问题对项目总体目标可能产生的作用和影响进行研究，总结质量控制与管理工作中成功的经验和失败的教训。

a.工程质量管理体系评价。分析评价由政府监督、业主负责、社会监理、企业保证组成的质量管理体系，机构设置是否合适，规章制度是否健全，人员配备是否合理，相互配合及工作效率如何，能否做到人尽其责，是否存在互相推诿或扯皮现象。

b.工程质量评定程序和方法是否严格执行《水利水电工程施工质量检验与评定规程》，评定结果是否实事求是，有无弄虚作假现象。

c.施工中发生了哪些质量事故或缺陷，发生的原因何在，如何处理的，采取哪些处理措施，处理后效果如何，还存在哪些问题，并分析工程质量事故对投资、工期造成的损失及影响程度。

d.分析评价工程生产安全情况，着重有无重大安全事故发生，搞清楚事故发生的原因，并分析事故造成的影响。

e.分析评价工程质量评定结果。

f.将实际工程质量指标与设计或合同文件规定或其他同类项目工程质量状况进行比较，分析质量偏差程度及原因，总结经验教训。

g.根据工程实际运行情况，分析研究工程存在哪些质量问题。如果对工程安全运行和效益正常发挥有影响，应提出解决对策与措施意见和建议。

2.2.3 工程进度控制与管理评价

项目后评价的工程进度评价，应根据项目实际进展和结果，对照原定的项目进度计划，分析项目进度的快慢及其原因，评价项目进度变化已经或可能对项目投资、整体目标和效益的作用与影响。

a.考查工程施工进度控制体系和控制方法，评价是否科学合理，有哪些创新和不足。

b.核实各单项工程计划开工、竣工时间和实际开工、竣工时间，分析提前或延迟的原因。

c.分析对提前或延迟工期采取了哪些调整或补救措施，是否经济合理且技术可行，对工程投资、质量及效益有哪些影响。

d.计算实际建设工期与计划工期变化率，分析偏差程度。

e.将后评价工程的实际工期与国内外同规模工程进行比较，找出差别，分析原因，总结成功的经验和失败的教训，为其他工程进度控制与管理提供参考。

2.2.4 合同管理评价

a.项目法人合同管理的机构设置和人员组成是否合理，规章制度是否健全，是否实现了合同管理“制度化、规范化、程序化”。

b.核实整个建设项目签定合同数量、合同总金额及占工程总投资的比例。

c.合同内容及合同的订立是否严格遵守《中华人民共和国合同法》、《建设工程质量管理条例》等国家现行法律、法规，是否存在无效合同，原因何在。

d.评价合同执行情况，当事人在履行标的、数量、质量、期限、地点、方式等方面是否全面按照合同规定的要求履行，存在哪些问题。

e.对工程建设过程中出现的合同纠纷，当事人能否积极寻求解决办法，及时地解决合同纠纷，尽量减少损失。

f.总结合同管理工作经验和教训。

2.2.5 建设监理评价

建设监理的任务可归纳为“三控制、两管理、一协调”，即投资控制、质量控制、进度控制，合同管理、信息管理和组织协调。建设监理评价主要包括以下内容：

a.评价监理规划内容是否规范化、具体化，能否全面反映监理单位工作的思想、组织、方法和手段，并根据工程的特点具体化，在具体内容上有针对性。

b.监理单位能否严格执行国家法律、行政法规、技术标准，严格履行监理合同。

c.能否按照监理规范的要求，采取旁站、巡视、跟踪检测和平等检测等方式实施监理，发现问题及时纠正、报告。

d.监理工程师能否及时、公正地处理承包商与业主之间的矛盾，维护双方的合法权益，处理好他们之间的关系。

e.分析工程监理对投资控制、质量控制、进度控制的监理效果。

f.总结后评价项目监理工作经验教训，提出搞好建设监理的建议。

2.2.6 质量监督评价

水利工程建设质量不仅关系到国家有限资金的有效使用，而且关系到国民经济持续健康发展和人民生命财产的安全。质量监督的后评价应重点从人员配备、管理制度、质量监督和检测的方法、监督工作的深度及效果、监督报告的内容等方面进行评价。

2.2.7 设计服务与保证评价

对设计服务与保证的评价应包括：设计图纸供应是否及时，是否发生过因设计原因延误供图，影响工程施工的现象；现场设代人员组成、技术水平及解决问题能力；设计单位是否建立了良好的质量保证体系，实行严格的质量控制，使工程设计质量在设计全过程中得到了有效的控制和保证。

2.2.8 建设标准执行情况评价

评价施工期间工程建设标准的执行情况、《工程建设标准强制性条文》颁布以来实施的建设项目要重点评价执行《工程建设标准强制性条文》的情况。

2.2.9 设计变更评价

对工程设计的重大变更进行评价，弄清楚变更的原因，分析其对工程安全和效益及工期、投资的影响，结合工程建成后实际运行情况，评价设计变更的合理性。

2.2.10 新成果及应用评价

了解施工单位在施工过程中采用了哪些新设备、新技术、新工艺和新方法，分析对本工程工期、质量、投资的影响，评价在国内外相关领域的作用影响和应用前景及取得的经济效益、社会效益和环境效益。

2.3 生产准备评价

a.是否按批准的机构设置和人员编制成立了运行管理单位，机构设置和人员配备是否符合现代管理和精简高效的要求，是否具有创见性和开拓精神。

b.是否按计划对员工进行生产前的岗位培训，生产与管理人员的熟练程度如何。

c.是否按照有关政策、规程规范制定了管理单位章程、各职能部门职责、基本管理制度和生产运行规程等，使生产和管理工作有章可循、规范管理。

d.根据工程观测资料，评价水工建筑物、机电设备、金属结构设备及各项配套设施是否处于正常运行状态。

e.分析试运行期间项目原定目标、效益的实现程度，找出差别和变化，分析原因。

f.分析评价工程缺陷的处理效果和主要问题的解决情况。

g.根据以上分析，综合评价工程是否具备正式运行条件。

2.4 竣工验收评价

竣工验收的依据包括：国家现行有关法律、法规、规章和技术标准；有关主管部门的规定；经批准的工程立项文件、初步设计文件、调整概算文件；经批准的设计文件及相应的工程变更文件；施工图纸及主要设备技术说明书等；法人验收还应以施工合同为依据。

竣工验收评价的主要内容如下：

a.评价竣工验收程序是否符合国家有关规定，是否存在先使用、后验收的情况，或竣工验收后长期不办理固定资产交付使用手续的情况等。

b.验收条件评价包括以下内容：

ⓐ工程是否已按批准设计全部完成；

ⓑ工程重大设计变更是否已经有审批权的单位批准；

ⓒ各单位工程能否正常运行；

ⓓ历次验收所发现的问题是否已处理完毕；

ⓔ各专项验收是否已通过；

ⓕ工程投资是否已经全部到位；

ⓖ竣工财务决算是否已经完成并通过竣工审计；

ⓗ运行管理单位是否已明确，管理养护经费是否已基本落实；

ⓘ质量和安全监督报告是否已提交，工程质量是否达到合格标准；

ⓙ竣工验收资料是否准备就绪。

c.竣工验收提供的资料是否准确完整，是否存在遗漏或错误。

d.竣工验收主持单位和验收委员会人员组成是否符合国家有关规定。

e.竣工验收会工作程序是否符合国家有关规定。

f.竣工验收鉴定书格式及内容是否符合国家现行有关的规定。

g.竣工验收过程中是否发现重大问题，若发现，采取了哪些处理措施。

h.竣工验收的主要结论意见是否实事求是、客观地反映了实际情况。

i.竣工验收鉴定书是否在规定时间内发送到有关单位。

j.竣工验收遗留问题和整改意见是否得到妥善处理，效果如何。

2.5 建设实施评价结论与建议

在上述分项评价的基础上，对建设实施工作进行总结评价，提出主要结论意见，总结经验教训，就今后应注意或加强的工作提出建议。

3 运行与管理评价

3.1 运行效果评价

根据工程投入运行以来历年减灾（防洪、除涝等）和兴利（供水、发电、航运等）实测数据，比较实际效益与原定效益目标的差别与变化，分析产生的原因，并提出应采取的对策和措施。

3.2 组织管理评价

a.评价工程运行管理单位的组织机构、人员编制是否符合国家有关规程规范要求，机构设置和人员构成是否满足精简高效的原则和管理体制改革的要求，是否适应管理单位生存和发展的需要。

b.评价工程运行管理单位的管理办法、规章制度是否健全，尚需补充完善哪些管理规章制度。

c.评价工程运行管理单位在安全生产、治安保卫、遵纪守法、精神文明建设等方面的先进经验和存在的问题，提出今后改进意见。

3.3 工程管理评价

a.是否根据国家有关规定划定了明确的工程管理范围和保护范围，并办理了土地征用手续。

b.管理设施是否按国家有关规范和设计要求设置齐全，其采用先进技术情况及自动化管理程度如何，如水雨情自动测报系统、大坝自动化监测系统、水电站自动监测系统、工程调度自动化、办公自动化等。

c.工程管理技术标准、管理规程等是否健全，是否做到有章可循，科学管理。

d.是否对工程管理人员定期进行技术培训，管理人员技术素质如何。

e.工程观测项目是否按照有关规程规范要求满足工程运行状态的分析，是否严格按照规定的测频、测次进行全面、系统和连续的观测，对观测成果是否及时进行整编分析，观测及整编资料是否完整可靠。

f.是否对工程进行经常性的养护工作，并定期检修，建筑物和设备完好程度如何。

g.工程运行状态是否良好，建筑物和设备运行的灵活性、安全性、可靠性如何。

h.对工程管理中存在的问题，提出改进措施。

3.4 调度管理评价

a.工程管理单位是否制定了比较完整的调度管理技术规程，为满足减灾和兴利的需要，应增加或补充完善哪些调度管理技术规程。

b.能否与时俱进，学习国内外先进经验，不断总结、修订、完善调度管理技术规程。

c.根据工程建成以来防洪、供水、发电、航运等实际调度情况，评价是否按调度规程或调度图进行操作，是否达到了预期的效益目标。

d.为提高调度水平，在工程调度方面开展了哪些科学研究，这些科研成果对工程优化调度，提高工程效益有哪些积极影响。

3.5 经营管理评价

对项目管理单位的经营管理情况进行综合评价，如可对管理单位的水、电费计价标准，收取情况及开展综合经营状况进行评价，并核查财务收支是否达到了良性循环，存在哪些问题，提出改进的措施和建议。

3.6 主要运行与管理指标对比

根据工程运行与管理的实际数据，计算有关指标，如劳动生产率、水资源利用率、水能利用率、供水满足率、水费和电费征收到位率、观测工作指数、养护修理指数、设备完好率等，并与国内其他工程进行比较，评价本工程项目总体运行与管理水平。

3.7 运行与管理评价结论与建议

在上述分项评价的基础上，对运行与管理进行总结评价，提出主要结论意见，总结有哪些经验教训，就今后应注意或加强哪些方面的工作提出建议。