将一号文件落到实处

□冯建维

根据各方解读，2011年的中央一号文件之所以将水利工作的重要性提到了前所未有的高度，是由于决策层已经认识到：当高速公路、高速铁路已基本初具规模后，水利正在成为制约国民经济发展的短板；中国稀缺的农业资源三要素水土热中，只有“水”尚有潜力可挖。

这使整个水利行业群情激奋、热情高涨。但事实上，如何把通篇都是原则性的中央一号文件落到实处，还有水权制度、耕地保护制度、水利工程管理模式、投资渠道的理顺及相关制约、制衡机制的细化，才是未解之题。

由于众所周知的原因，各级政府和农民在农业方面的追求目标也不相同：中央要粮食安全、地方要可用财力、农民要增收。不承认行业间、各级政府间存在着利益博弈，是不肯面对现实的“鸵鸟心态”。在这个大背景下，水利行业的任何一项“细化”中央一号文件政策的出台，都要谨防其他行业和地方政府的拖延甚至抵制。而不过分为本行业争利，则是水利政策不被拖延和抵制的前提。

按照中央一号文件的规定：从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。这一条的本质，是中央政府要求地方政府承担起更多的农田水利建设责任。但落实这一条有两点需要进一步厘清：土地出让金是地方政府收入的主要来源之一，在经济欠发达地区尤其如此。这些地区历史上挪用农田水利资金的现象就很普遍，审计后遭到制裁的也时有发生。上级财政的农田水利资金都敢挪用，把本级财政的钱足额用于农田水利建设几乎是不可能。预计他们可能采取的应对措施有：账面上从土地出让金中提取了10%，但不用于农村的农田水利，而是用于其他建设以进一步提高地价。历史上有多少经济欠发达地区市区河流两岸的沿江带状公园，不是用水利资金干的？有任期的市长、县长们，一定会把有限的资金用于市民们都能看到的“显绩”——即市区里，而不会去干那些乡村的农田水利即“潜绩”上。事实上，在很多地方，与用真金白银建设起的现代化城市相比，农田水利连“潜绩”都谈不上。建立什么样的考核机制，使地方政府主要官员的利益能与农田水利建设相一致，还需细化。

第二个需要厘清的是：从高房价主要出在东部沿海发达地区看，土地出让金也主要出在东部沿海发达地区。但这些地区往往已没有多少耕地，就是有钱也没有多少农田水利可干。

与此同时，现行的农产品最低收购价和部分时段的粮食出口管制，其实是隐含着农产品输出地对接收地的价格补贴，即农业对工业的继续哺育。以2007年为例，当年下半年全球粮食价格飞涨，导致全世界有39个国家发生动荡。2008年年初国际市场上每吨大米达到7000元，但黑龙江省的稻米产地仅2200元/吨。中央政府为了确保国内的粮食安全和物价稳定，不允许黑龙江省出口。这样一来，黑龙江省经铁路外运的138亿斤大米仅国内销售减收就达331亿元。黑龙江省为国内的低物价稳定和国家的粮食安全做出了巨大的牺牲，就是农业地区对经济发达地区的哺育。

以上这些，无不呼唤着中央财政将各地的土地出让金上收后，按照各地农业贡献的大小重新分配。

目前，轰轰烈烈的水利大上已经带来了新的矛盾。如中央水利投资的大增，使部分农业省份为了给中央水利投资提供配套资金，连水利工程岁修资金都停了。但对建成水利工程不岁修，将使建成水利工程难以发挥正常效益，这不仅是又一波水利工程的重建轻管，更暴露出农业地区为了保证国家粮食安全所带来的财政窘境。事实上，让商品粮调出省份为中央水利投资提供配套资金的本质，是让农业地区为了中央的粮食安全而重复“征税”。

随着中国的主要基础设施逐步建成和民主化进程及公共财政体制的不断完善，继大规模的水利建设之后，中国公共财政支出的权重，将从目前的约60%用于政府开支（包括政府主导的经济建设），更多转向养老、医疗、失业保障等民生领域，这也是世界上大多数民主国家分配公共财政资金的普遍权重。

因此，这一波大规模的水利建设必将对处在社会关键转型期的水利规划、投资、建设和管理制度，提出更高的要求。总的来说，水利行业还沉浸在投资会增加、设计施工项目会增加和职工收入会增加，即水利大发展的前夜中。但历史已经证明，没有制度建设、制衡机制建设作保证的大发展，是很危险的。大规模高速公路、高速铁路建设后给这些行业带来的后续难题，不仅是资金挪用和腐败，更是物流成本和票价畸高后，无论怎样定价和收费都广受诟病，甚至是把政企不分的铁道部撤销的呼声。一个行业大发展之后面对的竟是致命的、有根有据的被撤销的舆论，对此你会有怎样的慨叹？