国内外土地利用规划的发展趋势

安 强

0 前言

土地问题已成为当今世界令人瞩目的重大社会经济问题,为了研究解决这一关系人类生存与发展的问题,世界各国都非常重视土地利用规划。土地利用规划被公认为是实现土地资源优化配置和社会经济可持续发展的必要技术工具。

1 土地利用规划的发展趋势

1)规划理论的复合化。

自二战以来,土地利用的理论发展既有相互补充完善的,也有相互对立矛盾的,各种不同派别的规划理论之间展开了长达半个多世纪的大辩论,主要体现在理性的科学规划理论、倡导性规划理论、渐近主义规划理论、新马克思主义规划理论、新人文主义规划理论和实用主义规划理论等不同观点和理念,各家争论的主要焦点就是公众利益、合理性和政治的理解迥然不同,到底要制订什么样的规划,由谁参与,为谁服务以及怎样制定,均是各学派无法圆满回答的问题,如“以人为本”是各种理论都一致同意的观点,但到底以什么人为本,以普通百姓为本还是以富豪、官贵为本,以年轻人为本还是以老年人为本等,各派观点却完全不同。然而,我们认为,随着人们对理论指导规划实践重要性的认识,以整体性和动态性为特征,应用系统分析的理论,充分重视经济、社会、文化、生态多元复合的土地利用规划理论和理念将不断得到深化。

2)规划内容的综合化。

土地利用规划研究是一项综合性很强的研究工作,它不仅涉及土地的自然属性,还必须考虑经济、技术和人类活动的影响,并注重它的生态效益、经济效益和社会效益。

首先,研究土地利用规划必须从其土地利用组成、结构、功能演化过程等方向进行综合研究,这样才能把握住土地的总体特征;第二,要进行充分的经济分析和计算,例如成本、产值、毛利、收益水平等,使研究成果既反映土地的自然特征,又反映不同土地利用规划的收益水平;第三,要考虑社会因素,使其能发挥社会作用。

总之,土地利用规划研究日益表现出经济化和社会化。另外,综合化亦表现在针对人口增长、资源短缺、环境变化和区域发展问题,开展全球性的协同研究,以确定人口增长对土地资源的需求和土地资源系统可支持或必须支持的程度。

3)规划手段的信息化。

土地利用规划是一项涉及国民经济各个产业部分的系统工程,为了提高规划的工作效率和决策的科学性,近年来,国际上土地利用规划中高新技术得到了广泛的应用。土地利用规划的方法逐渐由定性描述、对比分析等传统方法转变为普遍使用系统工程、灰色控制系统、层次分析(AHP)法、系统动力学(SD)模型、多目标决策规划等现代方法。模型技术的大量运用,不仅提高了规划方案的精度,而且为模拟土地利用的动态发展过程提供了可能。地理信息系统技术(GIS)、遥感技术(RS)、全球定位系统(GPS)等现代科技手段的逐步使用,使土地利用规划从野外资料搜集、信息处理、计算模拟、目标决策、规划成图到监督实施全过程逐步向信息化方向发展。一些国家还将决策支持系统(DSS)技术引入到土地利用规划编制工作中去,这是规划方法手段革新的又一大转折点。在应用3S技术基础上建立的以GIS为核心具有现势性的土地利用规划体系数据库及动态的规划管理决策系统,对加强各类空间规划的编制及规划实施管理的科学性、动态性与整体性,加强不同类型、不同层次规划的联系,减少规划之间的矛盾方面都具有不可忽视的作用。

4)规划主体的多元化。

以往所做的土地利用规划大多是政治直接参与的产物,很少考虑公众参与过程,规划部门作为管理部门,主要任务是执行政府的意图,对资源分配有着极小的控制权,常常被动的向权力讲授真理,这大概就是以往的规划方案难以实现的原因之一。自 20世纪 80年代以来,美国、日本、德国、英国、加拿大等国家在规划制定的各个阶段都积极倡导各方人士参与,使规划保持了较高透明度和参与度,我国现在也开始注重规划的公众参与。理论上讲,在规划过程中只依赖少数人进行决策是很可怕的,不同利益集团都应享有均等的机会和发言权,参与制定政策、编制规划和管理全过程。这种公开透明的规划体系决定了规划部门的任务不单纯是依据政府决定编制蓝图,而且应依靠自己的专业知识对决策具有合法的参与权力和实施规划的权力,并利用权力在各部门的决策者之间进行协调,最终产生有广泛群众基础的民主型规划。以美国芝加哥市规划和发展局(DPD)的规划过程为例,按该局Knutsen的话来说:“我们不再制订规划,然后让社区按我们的规划实施。现在是规划局和社区组织、社区发展公司一起工作”。对某一地区的规划,主要由当地社区提出,规划部门提供技术及财政支持,然后由规划部门按区划法规审定批准,引导社区实施由他们自己制订的规划。这种做法直接反映社区的要求,充分体现了规划中的公众参与,规划作为政府的职能之一,不是直接运作,而是起着协调、仲裁、审定的作用。规划主体日益显现出多元化的特征。

2 结语

未来的土地利用规划将以各种途径沿着可预见的方向发展,必将有越来越多的公众、团体和政府部门积极加入规划的行列,这要求规划必须具备更加有效的解决矛盾、协调关系的作用,同时由于人们一直保持对生命质量等问题的关注,因而创造性的思维和解决方案日益突出。

[1] 瓯海若.土地利用规划的基础理论问题研究[D].博士论文,2004.

[2] 郝 清.欧美国家棕地开发策略研究[J].山西建筑,2010, 36(12):21-22.