“5·12”汶川特大地震后四川省防汛抗旱能力建设的思考

2011-08-15谭小平

四川水利 2011年4期

谭小平

(四川省防汛抗旱指挥部办公室，成都，610017)

1 概述

四川省是一个暴雨、洪涝、滑坡、泥石流、干旱等自然灾害频发和水旱灾害交替发生的省份。基于这样的省情，长期以来，四川省高度重视以各级防汛抗旱部门为核心的防汛抗旱能力建设。特别是“5·12”汶川特大地震发生时，四川省已进入汛期，面对地震和洪涝灾害双重夹击，四川省各级防汛部门义无反顾，全力以赴，在各级党委政府的坚强领导下，在人民解放军、武警官兵和社会各界的大力支持下，夺取了水利抗震救灾和防洪保安的重大胜利，做到了震损水库、水电站无一垮坝，震损堤防无一决口，处理堰塞湖无一人伤亡;各级防汛抗旱部门，尤其是地震灾区各级防汛部门，也探索了对地震诱发洪水灾害的应急管理经验。震后，四川省针对在抗震救灾和洪水管理方面出现的问题，进一步加强了组织机构、应急机制、非工程性措施、工程性措施等为重点的防汛抗旱能力建设，充实完善了纵向到底、横向到边、响应及时、指挥有力、信息灵通、情报准确、突出重点、控制源头的防汛抗旱工作体系，全省防汛抗旱能力建设取得了长足进步。

2 防汛抗旱能力建设情况

2.1 组织机构建设

近年来，四川省逐步建立健全了从省到市、县、乡的防汛抗旱组织机构。其中，四川省人民政府防汛抗旱指挥部负责全省的防汛抗旱抢险救灾工作的指挥和决策。指挥部由分管省长任指挥长，省水利厅厅长、省政府分管副秘书长、省军区副司令等任副指挥长，发改委、财政厅、国土厅、农业厅、气象局等有关厅局和武警部队为成员单位。下设的省政府防汛抗旱指挥部办公室(以下简称“省防办”)，是省政府防汛抗旱指挥部常设办事机构(设在省水利厅)，主要承担省防汛抗旱指挥部的日常工作，及时收集、全面掌握全省防汛抗旱工作情况，研究、制定、审批全省防汛抗灾计划及各类度汛预案，组织拟定不同汛情的应急处理方案;贯彻执行、督促实施国家防总及省委、省政府和省防汛抗旱指挥部的一系列抗灾决策，协调处理各级各部门在抗灾斗争中的矛盾和困难，赶赴灾害现场处置突发险情、灾情，对外发布防汛抗灾信息，及时向上级报告情况。

为提高省防办的协调能力，增强其权威性，四川省拟将省防办升格为副厅级或干部高配为副厅级，同时全省各级防办已全部纳入参照公务员管理单位，人员列为参公管理人员，单位列为纯公益性单位。

各市(州)、县参照省上作法，分别成立了防汛抗旱指挥部和防汛抗旱指挥部办公室，乡(镇)农业综合服务站分别设立了水利服务岗位，负责本辖区内的防汛抗旱、水利、水保等水利工作。目前省防办正在调查研究，积极向省委、省人民政府建议拟在各乡镇设立专门防汛抗旱办公室，村设工作组，配备必要的专兼职工作人员，具体负责本级防汛抗旱的日常管理、预案管理、监测预警、人员转移、抢险救灾、信息收集与报送等防汛抗旱工作。

2.2 应急机制建设

2008年12月17日，四川省人民政府印发了《关于实行应急管理“一岗双责”责任制的通知》(川府发〔2008〕45号);2009年06月24日，中共四川省委、四川省人民政府出台了《关于加强和改进应急管理工作的决定》(川委发〔2009〕7号)。根据这两个文件精神和中华人民共和国防洪法等有关法律法规，四川省防指和防办进一步修订完善了《四川省防汛抗旱应急预案》，建立一套包括组织指挥体系及职责、预防和预警机制、应急响应、应急保障、奖励与责任追究的防汛抗旱应急机制，大大提高了全省防汛抗旱应急反应和应急管理能力。

2.2.1 组织指挥体系及职责。四川省人民政府设立省防汛抗旱指挥机构，县级以上地方人民政府设立防汛抗旱指挥机构，负责本行政区域防汛抗旱突发事件应对工作。有关单位可根据需要设立防汛抗旱指挥机构，负责本单位防汛抗旱突发事件应对工作。

2.2.2 预防和预警机制。各级气象局、水文局建立雨、水情监测点，按照气象预报标准和水文预报标准的国家规范向省防指及时报告。水利部门负责堤防、水库、水电站等预警预报信息，住建、交通等相关部门各自按职责范围规定，及时将有关信息报本级人民政府和防汛抗旱指挥部。

2.2.3 应急响应。按全省洪、涝、旱灾的严重程度和范围，将应急响应分为四级。各级防汛指挥机构在汛期实行24小时值班制度，全程跟踪雨情、水情、工情、旱情、灾情，根据出现的洪、涝、旱灾情况分级响应。

2.2.4 应急保障。主要涉及通信与信息保障、现场救援和工程抢险装备保障、应急抢险队伍保障、交通运输保障、医疗卫生保障、治安保障、物资保障、资金保障、社会动员保障、技术保障等。各级职能部门在各级政府及防指的指挥下加强应急保障工作。

2.2.5 奖励与责任追究。对防汛抢险和抗旱工作做出突出贡献的劳动模范、先进集体和个人，由省人事厅和省防指联合表彰或省防指报请省政府表彰;对防汛抢险和抗旱工作中英勇献身的人员，按有关规定追认为烈士;对防汛抗旱工作中玩忽职守造成损失的，依据有关法律、法规追究当事人责任，并予以处罚，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

2.3 非工程性措施建设

全省按照“统筹规划，远近结合，突出重点，分步实施”工作思路，逐步开展全省防汛信息化建设工作，以先进性、实用性、标准性和开放性为目标，提高四川省抗御洪旱灾害的能力。

2.3.1 2009年年底完成了全省防汛抗旱指挥系统总体规划，并上报省发改委批准、立项，明确了未来3～5年信息化建设具体项目。目前一期工程已经按省级山洪防治及防汛预警系统建设的项目名称立项建设，争取到国家灾后重建资金5280万元投入建设，完成投资4200万元，年底全部投入使用。

2.3.2 充分发挥防汛专网作用，建成了全省防汛视频会议系统，实现全省至21个市、州的防汛抗旱信息综合管理，提高了工作效率，保障了工作质量。

2.3.3 2010年初步完成了全省防汛抗旱指挥系统一期工程(即省级山洪防治及防汛预警系统)建设工作，初步建成覆盖全省的雨、水、工情的实时监测子系统，实现气象和水文信息数据的全省范围内共享共用，为防汛指挥提供有力的支撑。

2.3.4 建设了防汛应急通讯体系，配备防汛专用通讯车和专业设备，应用先进的通讯手段和可靠的通信技术，确保非常情况下防汛指挥调度指令的上传下达。

2.4 工程性措施建设

2.4.1 加紧编制渠江流域防洪规划。四川省正在抓紧编制渠江流域防洪规划，预计明年1月底前完成。此规划的实施将全面提高渠江流域防汛保安能力，对提升长江防汛保安有极其重要的意义。

2.4.2 加快重要支流堤防工程建设进度。加快了岷江(含大渡河、青衣江)、沱江、涪江、嘉陵江、渠江(含巴河、州河)、安宁河等长江重要支流以及长江上游干流(四川段)防洪工程及设施的建设进度。

2.4.3 提速病险除险加固。四川省现有水库6723座。其中，大型6座，中型107座，小(一)型1015座，小(二)型5595座。由于建设标准低、管护不到位等原因，水库病险十分突出。2008年以来，在水利部的支持下，全省不断加大工作力度，已对3400多座病险水库进行了除险加固，为防汛保安拧紧了又一道安全栓。

2.4.4 加快地震水利灾后重建工作。目前，39个重灾县水利灾后重建项目共1646个，已开工项目1600个，开工率97%;完工1313个，完工率80%。累计完成投资133.69亿元，占规划总投资的63%，占落实资金(187.08亿元)的72%。其中，震损水库规划1222座，已开工建设1221座，主体完工1133座，主体完工率92.7%;堤防工程规划完成810.87km，已完成长度426km，占规划的52.4%。灾后重建规划处置堰塞湖113座，除唐家山后期处置工期较长外，其余堰塞湖已全部销号，灾后重建工作力度的加大和进度的加快极大地减轻了全省防汛工作压力。

3 加强防汛抗旱能力建设取得的主要成效

“5·12”地震后，四川先后遭受川西南特大干旱和2010年暴雨洪水袭击，由于加强了防汛抗旱能力建设，全省将这两次创记录灾害的损失降至最低，考验了震后全省防汛抗旱能力建设工作，夺取了防汛抗旱救灾的胜利。

3.1 取得抗击2009年川西南特大干旱的胜利

2009年9月至2010年3月底，川西南平均降雨量155.0mm，比常年同期均值285.0mm偏少46%;日均最高气温21.3℃，比常年同期偏高3.0℃;先后有137个县达到冬干标准，44个县遭受严重干旱，受旱农作物面积32.15万hm2、人口135.1万人、牲畜187.5万头。全省防汛抗旱系统统筹协调，预警预报，畅通信息，加强监测，及时向各级提供决策参考依据，采取人工增雨、加快水源工程建设，大力开展农田水利基本建设，及时下达抗旱资金等有效措施抗击干旱。累计投入抗旱资金9279万元，投入抗旱人数640万人、投入抗旱提水设备39万台套，抗旱浇地面积38.2万hm2，运水车4698辆，临时解决了136万人、188万头牲畜饮水困难。

3.2 取得抗击2010年特大暴雨洪水的胜利

2010年四川省连续遭遇了“7.17”“7.24”“8.13”“8.19”特大洪涝灾害，引发汶川地震灾区群发性严重洪水泥流灾害。灾害呈现雨量强度特别大、洪水水位特别高、地震灾区影响特别大、灾害损失特别重4个显著特点。面对严峻的抗洪救灾形势，四川省防汛系统采取加强督导、严查灾害隐患，加强会商、提前预警防范，闻汛而动、迅速靠前指挥，突出重点、全力抢险除险，迅速排险、强化应急措施，实现了全省无一座水库溃坝失事，受损水库已全部采取应急措施排除了险情。及时解决灾区群众饮水困难247.45万人;启用老井临时供水、车辆送水等方式，临时解决饮水困难106.05万人，减轻了生命财产损失。

4 存在的问题及建议

4.1 存在的问题

虽然四川省在“5·12”汶川特大地震后，从软硬两方面加强了防汛抗旱能力建设，取得了较为明显的成效，但实际工作中暴露出来的问题仍然不容忽视。

4.1.1 防洪工程不完善。全省防洪工程还不完善，规划的“五江一河”堤防工程已经建成的长度不足1/2，尚未形成防洪闭合圈，一般集镇和农村的防洪能力更低。同时，我省水利工程建设严重滞后，特别是渠江流域，大中型水利骨干工程严重不足，干流及主要支流仅建成堤防工程90km(其中达标堤防52km)，不到规划堤防总长度的20%。

4.1.2 山洪、地质灾害仍然是我省防汛工作的薄弱环节。四川省历来是山洪、地质灾害易发、频发省份，特别受汶川特大地震影响，山地灾害防御形势更为严峻。目前全省共发现地质灾害隐患点28327处，仅需治理的重大地质灾隐患点就达2334处。全省157个有山洪灾害防治任务的县(市、区)中，仅有44个县已经或正在实施山洪灾害防治及防汛预警系统建设，山洪灾害仍然是今后工作中的一大隐忧。

4.1.3 城镇排涝能力偏低。目前城镇防洪呈现出一些新的特点，如城市不透水面积增加，排水系统未得到及时改善;城市雨岛效应;大规模城市扩张导致局部水系紊乱、河道与排水管网淤塞，人为导致城市防洪排涝能力下降等。这些新特点使我们的城镇防汛难度加剧，任务增多。

4.1.4 地震灾区防汛压力大。今年是灾后重建“三年任务、两年完成”的最后一年，是四川省水利集中建设期，在建工程点多面广战线长。部分地震灾区新建城镇、村、移民安置点防洪排涝设施以及完成整治的震损水库、堤防尚未经过洪水检验，安全度汛压力大。