川气东送管道工程安徽段的地方关系协调

中石化管道储运公司华东管道设计院线路规划室 周勇 李伟

川气东送管道工程干线途径四川、重庆、湖北、安徽、浙江、上海四省两市，全长2 100 km。其中安徽境内管道全长438.3 km(干线394 km，支线44.3 km)。干线途经安庆、池州、芜湖和宣城四市 12区县，走向自西向东，即安庆市宿松县、太湖县、望江县、怀宁县、大观区五个区县；池州市东至县、贵池区、青阳县三个区县；芜湖市南陵县；宣城市宣州区、郎溪县、广德县三个区县，终点为广德县东亭镇对口村；在宣城市郎溪县十字镇分输站分出一条去江苏金坛的支线，支线途经宣城市郎溪县和广德县二个县，终点为郎溪县定埠镇大北庄。

川气东送管道工程安徽境内管道干线分别在安庆市大观区海口镇、池州市贵池区马衙桥镇、宣城市宣州区韩亭镇和郎溪县十字镇设置四个分输站，干线沿途设置18个截断阀室，支线沿途设置2个截断阀室。

川气东送管道工程在安徽境内穿越长江一次，穿越大中型河流25次，小型河流31次，穿越铁路5次，穿越高速公路5次、等级公路18次、普通公路112次。川气东送管道工程安徽境内途经地区是经济正在起步发展的区域，各种工业经济开发区、特色农业开发区和城镇乡村规划区星罗棋布，市区、厂区、港区、山区、村庄、池塘、湿地、河流、湖泊、公路、铁路首尾相连，河流水系发达，地上地下障碍物多。面对复杂的地形地貌和快速变化的地方规划，加大地方协调力度。充分依靠上级领导和各级地方政府，积极宣传管道建设的重大意义，主动汇报工作，争取政府在规划建设、理赔政策和关系协调上给予强有力的支持。

项目建设过程中的地方关系协调，是项目投资方与地方政府、及其他相关部门就项目建设而进行利益平衡、达成一致意见、取得项目建设通行权的过程。地方关系协调是贯穿整个项目周期的一项管理工作，是工程建设中不可缺少的重要组成部分。地方关系协调工作的好坏对项目的立项、设计、施工及投产运行整个项目周期都会有较大的影响，特别是长输管道项目，点多线长，地方协调工作面广，协调工作所面对的是不同地区、不同行政主管部门和其他行业部门，情况复杂多变，随着国家投资体制改革的深入，项目建设审批制改为核准制，项目建设过程中需要进行地方关系协调工作的深入和广度也在随之增加，地方关系协调已成为管道工程项目立项、工程设计、工程施工的一项控制性工作。

1 项目核准制

根据国发(2004)20号《国务院关于投资体制改革决定》的规定：按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，国家对企业投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。同时规定：跨省市的油气管线年输气能力在5亿m3以上项目由国务院投资主管部门核准。实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保证公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。

2 项目核准申报材料

管道建设项目分部在管道建设阶段需要进行地方关系协调的工作项目是，项目所在地政府规划行政主管部门出具的选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。

2.1 选址意见书申报材料

(1)建设单位申请选址报告，填写《建设项目选址申请表》；

(2)1:50 000线路走向图1份；

(3)批准的建设项目意向书或项目建议书；

(4)油气管道建设项目可行性研究报告批件。

2.2 用地许可证申报材料

(1)建设单位申请选址报告，填写《建设用地规划许可证申请表》；

(2)批准的立项文件；

(3)批准的规划方案1套；

(4)1:50 000线路走向图1份。

2.3 规划许可证申报材料

(1)建设单位申请报告和《建设工程规划许可证申请表》；

(2)批准的项目年度投资计划；

(3)土地使用权证(土地使用单位意见)；

(4)现状地形图1份，管道线路图1份；

(5)选址意见书；

(6)建设、消防、安全、市政、绿化等部门意见；

(7)施工图文件1份。

3 核准重点及影响

企业投资项目的审批制改为核准制，一方面下放了企业的自主经营决策权，另一方面加强了地方政府对项目投资的监控权。从项目目标定位及规划背景，整体战略的角度，长期规划、重大专项规划、地区和行业发展规划等对项目的指导作用，分析项目建设与城镇体系规划、 城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划等的衔接和协调。由此看来，投资建设项目必须时刻与各地方的产业政策、发展规划、经济利益相结合，兼顾各项利益的平衡，做到全面、和谐发展。

管道建设工程是典型的线性工程，工程所经地区的自然环境、社会环境、经济状况、经济利益、处理问题的方式方法各不相同，地方关系协调所遇到的每一个问题都是新问题、所接触的每一个人都是新面孔，管道工程的地方关系协调工作，绝不是一项简单重复工作，而是一项复杂重复的工作，工作好坏直接影响着项目建设的成败。

4 协调特点

央企油气长输管道建设对社会看来还是一块“大蛋糕”，蛋糕的切分方式等方面直接关系着沿线各级地方的直接经济利益，因此来自管道沿线地区方方面面的阻力非常大，这无疑给地方关系协调工作带来极大难度，处理的结果会直接影响管线的建设。而协调工作更多的是通过学习，充分掌握国家法律法规、地方规章规范，贯彻“干一个工程、创一项精品、促一方发展、播一片诚信、交一方朋友”的管理理念，坚持“充分依靠各级地方政府，取得政府的支持；充分利用各项政策，维护企业自身利益”的原则开展工作。反对不讲原则，随意开口。

地方协调工作具有很强的实效性和目的性，实效性是指在最短的时间内达成一致意见；目的性是指通过地方关系协调工作，最大程度地维护自身利益，二者是互为前提的。

5 工作体会

5.1 明确目标

每一项协调工作都会有多个可能性结果，其中有一个结果是我们希望得到的，那么，得到这个结果就是协调工作的目标。我们的协调工作就是围绕着这个目标开展的。

首先是将长输管道的规模、路由、阀室和站场选址方案及相关材料报送地方政府规划主管部门(一般为县级)，审核建设方案是否符合城乡发展规划要求，使工程建设方案与规划形成统一意见后，地方政府规划主管部门出具选址批复意见书。其次是将工程详细设计文件和相关资料报送地方政府规划主管部门，详细审核建设方案是否符合城乡用地、建设、消防、安全、市政、绿化等方面的发展规划要求，再形成统一意见后出具用地和规划许可证。三是根据报建批复文件的政策支持进行管道沿途在打火开焊前的路由清障理赔工作。报送建设方案有多种，经过审查还会派生出其他新方案，多方案中有一种对我们最有利，那么如何使该方案得以通过，这就是规划方面协调工作的目标。比如地方政府由于利益没有满足或作风拖拉使报建工作拖延滞后，为了保证工程建设工期和工程顺利开展，可以在取得选址批复意见书后进行路由清障理赔，待工程开工建设后再办理用地和规划许可证。

5.2 思路和步骤

开展地方关系协调工作之前，首先要了解对方的管理结构、管理层次、工作流程、工作惯例、主管人员、工作作风、人员素质等相关内容，制定相应的思路和步骤。这是协调工作思路开展、防止走弯路的保证，有时还会起到事半功倍的效果。协调工作的思路和步骤一般包括：问题的切入点、切入方式、从地方那一级别开始向哪个方向推进、需要我们那一级管理层出面、投入多大精力等等。

长输管道工程的规划选址审批工作，一般是先与省政府或省级建设行政主管部门联系，在宏观规划、产业政策、社会效益方面形成统一意见和共识，取得上级政府的支持，拿到相关路条(支持文件)。本着这一协调工作的思路和步骤，在只有国家发改委发改办能源(2006)2644号文件《国家发展改革办公厅关于开展川气东送工程前期工作的复函》这唯一支持文件下，积极与省政府及相关部门的领导联系沟通。通过努力，相关工程被安徽省列为省政府的重点工程，专门为此组织川气东送管道工程沿途市县分管领导召开了“安徽省川气东送管道工程建设协调大会”；成立了安徽省天然气开发利用领导小组，并下发了《关于协助做好“川气东送”工程建设的通知》，致使管道沿途市县上层领域重视“川气东送”工程建设的意识开始形成。在此氛围下，分成三个协调小组，会同设计单位、武警水电部队等相关单位分三个区段与工程所在地的各级政府及规划部门联系，从上向下逐级做工作，开展具体城市规划审批工作，然后逐级向上汇总，最终形成4市 12区县级规划选址批复意见(核准制要件之一)，为下一步办理用地许可证和规划许可证等建设手续。加快开工建设提供了政策保障。

5.3 制定对策

地方关系协调工作中，需要协调的问题会有多种可能情况出现，对于可能出现的情况要事先进行预测分析，制定相应对策。城市发展规划综合了城市发展历史、文化、产业布局、地质、水文及气象等内容，工程建设方案很难做到一次性与地方规划意见相符合，对规划部门可能提出的意见建议，必须事先从管道工程的安全方面、技术方面、经济方面进行利弊分析，做好各种方案的比选工作，及时给予合理、科学可行的答复。

5.4 灵活处理

规划审批是投资方与地方政府在技术和利益方面达成一致意见的过程。对规划部门提出的意见和建议我们要灵活处理，兼顾项目建成的社会综合效益。要做到：一方面要维护城市建设规划的严肃性；另一方面鉴于管道工程是国家的重要基础设施，必要时还需督促地方政府从大局出发，维护管道的基本线性，调整局部规划，二者结合有时会出现互利的结果。

比如，管道建设与城乡道路规划相结合，管道建设过程修筑了路基，城乡道路的路基又为管道的运行、维修提供了方便，二者的结合提高了建设项目的社会效益；有利支援了当地的社会主义新农村和城乡建设。

又如，川气东送管道工程安庆境内原线路全长151 km，途经安庆市宿松县、太湖县、潜山县、怀宁县、宜秀区、枞阳县，由于原线路长江石矶穿越点位置处于桐城－池州高速公路长江大桥的选址范围，且穿越路径和线路路由相对较长，故将安庆长江穿越点选在海口镇。线路走向改为宿松县、太湖县、望江县、怀宁县、安庆市大观区，现线路在安庆境内全长94 km。由于长江穿越点和线路路由的变更，当地政府强烈要求对海口镇饮用水取水口上移、已建城市天然气管网、城市发展及港口深度规划等事项给予补偿。在双方数十次的协商均无效果的情况下，通过分析对比，采取相应对策：一是避开利益冲突的锋芒，从外围的宿松县开始逐步向安庆市中心区县进行报建，在较短的时间里取得了区县级规划选址批复意见；二是积极办理收集川气东送管道工程国家及集团公司批文(比如2006年11月 22日《国家发展改革委办公厅关于开展川气东送工程前期工作的复函》，2007年4月12日中国石化川气东送工程获国务院正式核准，使川气东送工程的实施得以正名)、国家及行业权威机构的专业论证(比如2006年12月5日有关专家论证通过了《川气东送管道工程宜昌－上海段长江穿越方案评审报告》和《华东管道设计研究院对安庆海口及石矶长江穿越点的评价报告》)；三是借助中石化集团公司总部领导来安徽石化企业考察之际，通过安徽石化企业领导向集团公司总部领导汇报，并通过集团公司总部领导向陪同的安徽省领导提出，由安徽省领导做所在市的工作。与此同时，由下而上的工作也在不间断地展开，两种工作途径的合力进行，使安庆市城区线路的报建工作开始逐步步入正轨。

5.5 关系的建立

实践已经充分证明，建立良好的企地关系、人际关系、营造和谐的环境的确能形成一条心、一股劲、一家人、一件事、一个目标，有利于地方关系协调工作的开展、有利于工程项目的顺利实施。由此可见，良好的关系就是一种无形的生产力。始终把宣传贯彻“干一个工程、创一项精品、促一方发展、播一片诚信、交一方朋友”作为对外协调管理的一种理念而开展工作，建立良好的地企关系和人际关系，不仅在争取政策方面得到支持，更重要的是在政策落实方面能够得到有利支持和保证。同时，建立和保持这种和谐、友好的关系还会对其他方面关系协调工作起到表率和示范作用。