城乡结合部土地利用初探

王 璐

在国家不断加大城市化进程的政策推动下，作为城市向农村的过渡带的城乡结合部也进入大发展的全盛时期。城乡结合部，也称城乡边缘带、城乡交错带，是指位于城市与乡村之间，以土地的城市和乡村利用方式相混合为典型特征，人口和社会特征具有城乡过渡性质的一个独特地域。城乡结合部是一种新兴的地域单元，使原有的城乡二元形态转化为三元形态，即由城市及农村转化为城市、城乡结合部及农村。城乡结合部既靠城市，又连农村，地理位置优越，交通便利，政策灵活，是城乡经济社会发展的重要区域和城市扩张的先锋阵地，这就决定了城乡结合部必然成为城乡用地矛盾问题最为频发的地区。

1 城乡结合部土地利用现状与特征

1.1 城乡结合部土地利用现状

城乡结合部伴随着城市用地规模不断膨胀而发展迅速，由于其处在一个城市土地与农村土地兼而有之，并作为纽带连接着城市与农村经济文化生活的显要位置，城乡结合部在土地利用过程中产生的矛盾成为制约其发展的主要因素。其二元制土地制度造成一部分地区成为管理的真空地带，而另一部分地区又普遍存在交叉管理等问题。由此引发的众多土地利用滥占滥用、规划失控、管理混乱、黑市交易、污染严重、生态恶化等等现象非常严重。

1.2 城乡结合部土地利用特征

1.2.1 用地空间分布交错共生

城乡结合部是在城市与农村地域结构基础上在特定条件下产生的，其土地利用的性质、空间结构和景观风貌等方面表现为从城市向农村的过渡，用地形态大多呈现出城市型用地与农村型用地交错混杂的局面。

1.2.2 土地利用类型多样、结构复杂

城市化的不断加快，使得城乡结合部土地用途的水平梯度变化大，城市不断向外膨胀，原有的农业用地不断变成非农业用地，出现商贸集镇、商业服务、工矿企业等带有许多鲜明城市特征的用地类型;另外，城乡结合部在一定程度上保有农村土地利用的形态，如种植经济作物的耕地、温室大棚、果园、养殖场等，同时，因其特殊的区位，还存在如花卉基地等提高土地经济产值的用地类型，城市特征的住宅社区、高端别墅区、大学城等也分布于此，从而使得该区域土地利用类型多样，结构复杂。

1.2.3 土地用途动态变化频繁

城市化的加速使城乡结合部区域不断向农村地区延伸，在不断追求土地收益的思想作用下，土地利用在空间和用途上表现出明显的动态特征，城乡结合部各用地类型变化剧烈，土地用途变化十分普遍。

1.2.4 土地价格呈不断攀升趋势

城乡结合部以其优越的地理位置，便捷的交通道路，较为完善的公用基础设施、生活配套设施吸引着大量的房地产投资者。城乡结合部不仅可以摄取城市的各种前沿信息，充分利用城市的先进技术，同时又可以利用农村廉价的劳动力资源，因此，土地价格必然保持一种持续攀升的趋势。

2 城乡结合部土地利用的问题及产生的原因

2.1 城乡结合部土地利用存在的问题

2.1.1 土地市场管理力度薄弱，秩序混乱

各种非法占地现象普遍存在在城乡结合部的土地市场上，造成土地的地下交易市场猖獗。政府只能通过征用的方式将城乡结合部的集体土地转为国有，村集体仅拥有土地的使用权，未实现真正意义上的统管体制，造成土地市场秩序混乱，管理部门难以发挥作用。

2.1.2 土地滥占滥用，浪费严重

乡村空间长期以来受到城市膨胀的挤压，农用土地不断被城市化或者向城市用地过渡，使得城乡结合部土地在布局上用地类型相互交叉、相互影响。如新建多层住宅小区与农村院落居民点相邻，生活设施与养殖场混杂，商业用地被夹在工业企业园区之中等，城乡建设极不协调，更为严重的是造成土地资源利用过程中的浪费。

2.1.3 生态环境持续恶化，污染严重

城乡结合部内一、二、三产业兼而有之，但因其缺乏统一的管理与产业规划，产业发展呈现出杂乱无章的特征。同时在开发利用土地的过程中，由于投资者往往单纯注重当前的投资回报，对该区域的整体规划与布局从未进行过专业的设计评价，导致基础设施建设赶不上整体开发，绿地系统不足，工业废料、生活垃圾等无法妥善处置，进而引发区域污染加重，大气环境、生态环境、水资源、土地资源日趋恶化，破坏严重，土地质量不断下降。

2.2 问题产生的根源分析

通过以上我们对城乡结合部土地利用矛盾与根源的分析，可以得出城市化快速推进而带来城市用地向农业用地的不断扩张是问题产生的直接原因。管理体系与区域规划跟不上城市化建设快速发展的步伐。然而，这种现象和矛盾的更深层次的原因是我国城乡管理呈现出分裂的二元体制。这种二元体制致使土地规划滞后，土地产权归属界定困难，土地流转条件复杂且审批严格，土地管理失控，造成土地利用不合理和土地违法使用现象频发，影响了社会的和谐与稳定，阻碍城乡一体化的进程。另外，城乡结合部土地利用法律法规缺乏，法律漏洞，无法可依，执法不严，监管滞后等问题也是造成城乡结合部土地利用矛盾重重的根源。

3 城乡结合部土地优化配置与利用对策

3.1 加强城乡规划，依法执行规划

城乡结合部是最有必要加强规划而又最难进行规划的地区。由于其管理体制复杂，容易造成管理部门的相互推诿或交叉管理，因此各级政府部门要在明确其职责的基础上依法严格按照规划内容对城市的盲目扩展加以管理与限制，同时对城乡结合部乡村居民点的合理规划也要不断加强，对于超标用地的居民点要强行拆迁。

3.2 集约利用土地，实现土地利用的可持续性

土地的集约利用是对土地资源的一种节约模式，是指在合理利用的基础上，通过增加土地单位面积投入，不断挖掘土地潜力，逐步提高土地的使用效率和经济效益。土地的集约利用一方面要求城乡结合部土地在空间上设置得当、利用合理，以达到社会经济效益、生态环境效益的最大化和最优化;另一方面还要求遵循土地报酬递减规律，限制对土地的盲目投入、过度开发而引起用地结构失衡，土地利用率降低。

3.3 控制人口流量，严格保护耕地

人口聚集与城乡二元户籍制度的关系密不可分，针对城乡结合部因人口急剧增长而带来的土地超载问题，应采取得力措施，运用行政管理、经济控制和法律监管等手段，加强对郊区流动人口的集中管理;其次，在城乡结合部建设用地的利用上，要严格城市建设用地总量控制，执行土地利用总体规划，科学圈定城市建设用地规模，避免盲目扩张，鼓励高效利用现有建设用地。

3.4 加强生态建设，改善土地生态环境

提高城乡结合部乃至整个城市的生态环境质量要作为城乡工作的重中之重。提高生态环境要以资源的可持续发展为目标，以创造良好的人居环境为宗旨，把生态建设放到更加突出的位置，走开发建设与生态建设相统一、发展定位与生态容量相协调的城乡一体化道路。要依法严格履行禁止在基本农田保护区、自然保护区等进行不符合规定的开发建设活动。同时大力倡导“循环经济”，采用先进的科技方法对城市垃圾进行处理并循环利用，在减少污染的同时也为城乡结合部创造了可观的经济价值。

通过分析城乡结合部土地利用的现状特征，找到优化其利用结构的对策，对整顿和规范土地市场经济秩序，提高土地可持续利用效率以及保护环境，促进城乡社会发展一体化方面具有重要的意义。

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