海南省跨县域国库模式探讨

□文/阙传保 马晓英

随着海南省国库信息化系统不断发展，国库业务无纸化操作的程度越来越高，国库部门的工作效率和质量得到了极大地提高。但由于人力资源不足和基层国库业务分散等原因，基层国库的履职水平依旧薄弱。为了解决这种困局，根据海南的实际情况，我们提出组建海南省跨县域国库的构想，并针对具体情况和可行性分析结果提出实际操作措施，逐步解决基层国库人员短缺与履行国库职责之间的矛盾。

一、海南基层国库现状

（一）人员少，素质相对低下。海南基层国库机构现状不容乐观，改革显得十分必要。基层国库人员老化严重，普遍都在40岁以上；学历偏低，大专以上学历人员更少；数量不足，基层支库的国库专职从业人员普遍在2～3人，远远不能满足国库业务处理和国库发展的需要。

（二）兼岗程度高，资金风险防范薄弱。海南基层国库信息化的迅速发展，对国库风险防范要求越来越高。随着国库信息化的发展，在国库内控手段中，相当一部分人工控制程序被计算机控制所替代。但由于存在大量兼岗、替岗、岗位得不到轮换等人力资源不足的现象，国库信息化条件下的内控程序不能发挥其应有的作用，风险反而更大。特别是基层支库的资金清算方式由原来的中心支库划转的方式转变成自行直接划转，国库资金风险加大。

（三）业务分散，国库履职能力不强。现阶段，海南省基层国库的监管问题越来越凸显，不能满足国库职能发展的需要。虽然国库信息化将一部分国库从业人员从体力劳动中解放出来，但由于业务在各县市国库部门间极度分散，再加上各县市国库人力资源较少，存在大量的“一人多岗”现象，使国库人员的国库工作深度不够，基本上只是本能地做些国库业务的具体操作，在国库监督与国库资金管理方面存在不足，更谈不上开展深入的国库课题调研。

二、跨县域国库模式的基本特征

鉴于县市支行人力资源少、岗位需求又多的情况，海口中心支行进行了大量基层机构与岗位整合的尝试，但是收效不大。为解决目前遇到的实际问题，充分发挥国库机构履职水平，海南省分库在充分考虑全辖国库信息化程度比较高的条件下，提出跨县域国库的业务处理机构模式。其基本特征主要表现为以下方面：

（一）成立跨县域国库机构部门。根据地域相近的原则，海口中心支行在全省范围内组建到3～5个处理国库业务的跨县域国库机构部门。每个跨县域国库隶属当地人民银行机构，业务对国家金库海南省分库负责。跨县域国库不设下级机构。

（二）监督和管理跨县域的国库业务。在职能方面，跨县域国库机构负责该区域内的所有国库业务处理（包括国库收支业务的会计核算和国库资金管理等），并发挥对区域内各县市财政资金的管理和对各县市征缴机关、国库代理机构进行监督的职能作用。跨县域国库作为国库金库的下设机构，还需负责人民银行总行的各种调研任务，接受总行国库局和省分库的业务考核。

（三）设立跨县域的国库会计核算主体。在国库会计核算方面，跨县域国库机构作为一个独立的国库会计核算主体对该区域的国库会计业务进行核算。在国库会计数据集中系统和国库信息处理系统等国库信息化系统中，单个跨县域国库设立唯一的国库核算主体代码。区域内的各县市级国库机构实体不再存在，在国库信息化系统中也不单独设立国库会计核算主体代码。

（四）坚持“一级财政、一级国库”的原则设立国库主体。在对各县市财政资金的监督与管理中，跨县域国库机构坚持“一级财政、一级国库”的原则，保证每级财政机关对应一级人民银行国库主体，保证每级财政资金归属唯一的国库主体。在国库信息化系统中，跨县域国库实行“一机多库”的会计核算方式，在每个跨县域国库的会计核算主体内设立多个国库主体，履行多个行政级别的财政资金收支业务的会计核算职责，并确保每一项财政收支的国库主体归属无误。

（五）设置跨县域国库机构岗位。跨县域国库设置国库会计主管岗、国库会计核算岗与国库管理会计岗等岗位。其中，国库会计核算岗包括国库会计录入员和国库会计复核员，国库管理会计岗包括系统管理员、国库会计分析员和国库课题调研员。国库会计核算岗和国库管理会计岗都向国库会计主管岗负责。

三、跨县域国库模式可行性分析

（一）设立跨县域国库的必要性分析

1、“十二五”规划中基层国库职能的定位要求。国库“十二五”规划强化了基层国库监管职能。规划要求各级国库要着力推行国库会计标准化管理，依法履行国库监管职责，不断提高国库现金管理水平，深入挖掘国库数据资源，不断提高国库统计分析能力，逐步将国库建设成为现代化的崭新服务型国库。规划还提到：在国库从业人员中，本科学历以上人员将占比达到85%，组织机构体系将进一步完善。“十二五”规划为加强基层国库的标准化建设、强化基层国库监管职能给出了新的定位。这将对基层国库在利用现有国库资源的条件下，很好地履行国库职能提出了更高的要求。

2、国库“3T”系统的运行要求。“3T”系统内置了系统用户角色及角色权限等岗位职责控制程序、业务处理的录入与复核不兼容操作的业务操作控制程序以及重要事项的会计主管授权控制程序，因而也基本确定了国库岗位的需求数量。根据系统操作规程，TCBS系统至少需要设置6个系统用户，TMIS系统需要设置4个用户，基层国库在TIPS系统中还需设置1个用户。考虑到不同国库信息系统间可以进行合理兼岗，一个独立的国库会计核算主体至少需要8个国库业务人员。这对当前各县市支库的人力资源造成相当大的压力。

3、国库内控制度的要求。近年来，新的内控制度对基层岗位控制提出了更严格的要求。《中国人民银行关于进一步加强国库资金管理切实防范国库资金风险的通知》（银发［2011］68号）的文件明确规定：各级国库必须认真落实好国库岗位责任制，必须按规定建立国库经办人员、国库业务主管、国库部门负责人和国库主任的内控制约机制，并确保岗位间的相互制约、相互控制，不相容岗位职责不能出现兼职或兼岗情况。制度的规定为国库业务岗位设置提供了先决条件，也对国库岗位的内控制度执行提出了更高的要求。

（二）现阶段国库可利用资源分析

1、人力资源及机构设置分析。目前，在海南省各级国库机构中有国库专职人员63人。其中：省分库有12人，大专以上学历占85%；三亚市中心支库有8人，大专以上学历占70%以上；其他县市支库国库专职人员共有43人左右，平均每县市有2～3人，大学以上学历偏低。全省除海口市中心支库和三亚市中心支库有独立的国库业务机构外，其他县市支库都设在人民银行营业室内，没有独立的国库业务处理机构，国库内部管理很难加强。

2、国库信息化系统资源分析。除代理支库使用国库会计核算系统（TBS）或商业银行系统外，海南省其他各级国库现有专门用于处理国库会计核算的国库会计数据集中系统（TCBS）；有专门与财政、税务、银行进行联网，实现部门间信息共享的国库信息处理系统（TIPS）；有专门对国库会计核算信息进行统计分析的国库管理信息系统（TMIS）；还有用于处理部分纸制税票信息并实现收入电子信息处理的国库电子影像系统等，国库信息化系统优势非常明显。

3、基层国库业务信息化程度分析。目前，海南省国库会计核算业务信息化程度非常高。国库收入业务基本实现信息化处理。其中：财政收入的80%是通过电子税票（TIPS税票信息）的形式将收入款项缴入国库，财政收入的19%是通过国库影像系统将税票信息导入国库会计数据集中系统并报解，只有少数异地税款的税票需手工处理。国库支出和集中支付退回业务也全部通过电子联网（TIPS信息）实现信息化处理。需要手工处理的国库会计核算业务只有收入退库以及少量更正和表内转账业务，其中业务量较多的退库业务基本集中在省分库。用于国库调研的相关财政收支数据也可以从TMIS系统中获取。

（三）跨县域国库模式对可用资源的整合优势分析

1、人力资源的整合优势。经过跨县域国库模式的国库机构重组，除省分库不进行大范围机构和人事变动外，海南省人行国库系统在全省范围内组建5个跨县域国库机构。在充分利用现有国库人力资源的条件下，每个跨县域国库的专职国库业务人员可达到10人左右，其中高素质的国库业务人员也可以重新得到配置，可以充分解决目前海南省国库系统人力资源贫乏的问题。

2、信息系统与会计核算业务的整合优势。跨县域国库模式改变了每个县市支库都设立一个国库会计核算主体的状况，每个跨县域国库只设一个会计核算主体，其国库信息系统按“一机多库”的规则进行设置、维护和操作。在进行系统参数变更维护时，只需在跨县域国库的会计核算主体内进行统一的维护，不必按每个县市支库进行单独调整，降低国库信息系统维护的工作量。

由于系统的整合，再加上收支业务在国库信息系统中实现了信息化操作，单个跨县域国库收支业务的处理时间，相对其辖内单个县市收支业务处理的时间也不会增加很多，大大降低了人均工作量。系统与业务的整合还可尽量避免人多手杂的问题，降低了国库信息系统维护和系统业务操作的差错率，提高国库工作效率。

3、国库监督管理的整合优势。跨县域国库重组后，现有国库人力资源可以充分满足每个国库会计核算主体的内控制度要求。每个跨县域国库不但能拥有足够的从事国库会计核算的业务人员，还能满足单独设立统计分析岗、国库监督管理岗和国库调研岗的人力资源需求，从而为国库强化监管职能提供了物质条件。其次，由于基层国库实体的存在，可以避免当前营业室对基层国库监管职能的形同虚设，从而加强基层国库的监督与管理。

（四）设立跨县域国库模式可能出现的问题

1、跨县域国库组建的政策制度压力。国库组织机构的重组需要制度的支持。跨县域国库是一种崭新的基层国库组织，不仅是其自身组建行为和过程，而且伴其产生的机构岗位重新分类、基层国库内部管理、因管辖范围扩大的对外监管与对账工作以及国库无纸化业务处理等都是需要有制度进行规范管理的内容。

2、国库管辖空间范围较大，对部分国库工作造成不便。跨县域国库需要处理3～4个县市的国库业务，在当前纸制与信息并行的情况下，对国库收支业务的纸制凭证传递造成相当的不便。其次，现阶段各级国库与征缴机关的对账也大部分停留在纸质对账阶段，没有真正地运用国库系统中的电子对账功能。跨县域国库模式也对当前采取的对账方式带来压力。

3、机构精简，为人员的调动带来较大的压力。组建跨县域国库机构必须对目前各县市的国库机构进行调整，撤销各县市国库业务在该县人行营业部办理的模式，将业务集中到跨县域机构进行处理。然而，机构的组建还必须解决其人力资源的来源问题。为充分利用当前的国库资源，机构重组必须将现阶段各县市的国库业务人员集中到各个跨县域国库。但目前各县市国库业务人员大多不是刚从学校出来的毕业生，基本上成家立业，进行跨县市的人事调动不容易。

四、跨县域国库模式实施措施

为加强在实际中的可操作性，增强实施的效果，在综合分析跨县域国库的模式特征、当前可利用的资源情况、模式对可用资源的整合优势以及组建可能出现的问题后，下面分别针对各种情况提出以下实施措施：

（一）率先制定配套的跨县域国库业务政策制度。为了能控制基层国库资金的风险，强化国库监督管理职能，在跨县域国库成立之初就必须及时制定其配套政策制度。首先，从政策上允许跨县域国库的组建。当前，没有任何国库制度允许国库组织机构可以像企业一样将几个县市的国库组织部门合并成一个管辖范围更大的国库实体，从而实现对国库会计核算主体的重组。其次，制定跨县域国库组建制度，规范跨县域国库的组建过程，控制组建过程中出现的风险。再次，重新制定基层国库管理与业务制度。跨县域国库的重组必将导致国库业务处理流程和国库资金防范风险产生变化，需要制度重新进行规范。

（二）重新定位基层国库机构的角色与职能。目前，基层国库职能主要局限在国库收支业务的会计核算和部分对外监管方面，远远不能满足“十二五”规划对国库职能发展的要求，必须进行重新定位。首先，跨县域国库的重组必须在考虑“十二五”规划的前提下，组建独立的基层国库实体，并将其确定为唯一的国库会计核算主体，承担区域内县市的国库会计核算、国库资金管理及国库对外监管等国库职能；其次，将区域内单个县市国库确定为一个国库主体，并将其定位为跨县域国库会计核算主体内的一个核算组成部分，用于归集对应级别的财政收支数据信息。

（三）采取合理的机构整合尺度。首先，在充分考虑工作便利的条件下，根据全省的管辖面积大小以及各市县间距离的长短等因素，将全省跨县域国库的个数确定为5个（除省分库），每个跨县域国库管辖3～4个县市的国库业务；其次，并根据“中心辐射”的原理，将每个区域的中心位置选定为跨县域国库机构所在地，将离中心位置2个小时车程的县市作为跨县域国库的管辖范围；再次，为确保全省跨县域国库组建工作的顺利进行和控制组建过程中出现的风险，全省跨县域国库机构的组建工作不能一次性完成，必须合理确定组建的时间尺度，保证做到“成功一个后，再组建一个”。

（四）确定跨县域国库的岗位及岗位职责。为充分履行国库职能，跨县域国库应改变现阶段的岗位设置，调整岗位职责。首先，将国库部门真正地视为一个独立的财务部门，按现代财务会计制度的标准对其进行岗位设置和岗位职责的分配。根据现代财务会计制度标准，跨县域国库机构可分别设立会计核算岗，包括业务录入员和业务复核员，主要负责原始凭证的审核及国库会计核算系统的操作；管理会计岗，包括负责国库所有信息系统维护的系统管理员、负责统计分析的会计分析员和课题调研的国库调研员；会计主管岗，负责管理国库会计事务。其次，为节省人力资源的占用，在国库信息系统中取消国库负责人岗位，其对角色、角色权限等用人权限的审批转移到会计主管岗职责中。

（五）合理配置跨县域国库的人力资源。跨县域国库机构人力资源解决方案必须坚持“经济、合理、高效”的原则。首先，必须充分利用海南省现有的人力资源。为减轻阻力，大部分国库人员可以按“就近”的原则进行调动，并对调动的员工进行一定的经济补偿；其次，对一些调动特别困难的人员可以在原营业室内进行置换，将一些新近的毕业生作为国库人员调入跨县域国库；再次，为增加国库人力资源系统的新鲜血液，可以进行社会招聘，将合格的社会人员录入跨县域国库系统；最后，在跨县域国库成立之初，应该集全省国库之力进行支援，以确保机构成立一段时间之后，其人力资源配置与国库业务处理都保持在稳定状态。

（六）优化整合各县市支库的国库业务。国库机构重组应对当前各县市支库的业务进行优化，减少人均国库业务量，提高业务的信息化处理水平。首先，重组后的基层国库应尽量减少需要手工处理的业务，将目前需要大量手工处理的收入退付业务、国债业务上收省分库，降低手工业务处理时间；其次，在国库信息系统中，按跨县域国库设立国库会计核算主体，实行“一机多库”的业务处理模式，将收入电子信息处理、系统维护等业务集合在一起，统一进行一次性处理，从而实现降低跨县域国库的人均工作量。

（七）使用先进的国库业务处理手段。为规避跨县域国库模式的局限性，跨县域国库应与相关单位协调，采取专业、电子信息的方式突破空间距离的限制。首先，在充分利用国库信息化的条件下，运用市场化的手段将各种纸质凭证的传递工作外包给专业、安全、经济、快捷的物流公司承担；其次，在目前国库信息化基础上，积极采取无纸化处理国库业务的方式，并开发出新的国库对账软件，摆脱对纸质资料的依赖。

（八）撤并国库代理机构。首先，除洋浦代理支库使用TBS系统外，其他代理国库的商业银行基本使用自己的业务系统办理国库业务，与国库机构使用信息系统不一致，收支业务数据不能被国库部门直接采用。即使在转换成国库信息后，也会造成国库收支信息存在时间上的误差，导致决策的失误；其次，商业银行处理国库业务人员的素质参差不齐，并且经常对处理国库业务人员进行换岗，造成没有真正熟悉国库业务的从业人员，容易导致国库资金发生风险，或致使国库信息采集有误。因此，为避免此类情况继续发生，跨县域国库重组后，国库部门可以利用跨县域国库的优势，撤并国库代理机构，将代理的国库业务并入跨县域国库。

[1]中国人民银行国库局编.国家金库制度选编（第7辑）.

[2]中国人民银行国库局编.国库会计数据集中系统操作手册.