基层检察院推进三项重点工作的理论思考——以法律监督向基层延伸为视角

■ 天津市滨海新区大港人民检察院检察长 王 煜

检察长 王煜

深化社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法三项重点工作是今后一个时期政法机关的重要任务。检察机关作为国家法律监督机关，要始终坚持立足检察职能，深入推进三项重点工作，以更好的法律监督实效为社会提供可靠的法治保障。笔者以“法律监督工作向基层延伸”为视点就基层检察院在推进三项重点工作中的相关问题略陈管见，仅与同仁探讨。

法律监督向基层延伸是基层检察院推进三项重点工作的基础平台

街道、村镇和社区是城乡基层社会管理的基础单元。社会管理中的许多新情况、新矛盾最先在基层出现，同时基层单位直接面对群众，其廉洁执法情况直接接受人民群众的监督和评判。随着经济政治体制改革向纵深推进，街道、村镇、社区等基层单元在国家经济、政治生活中所占比重日趋加大，法治建设的基础力量也逐渐下沉到这些社会基础单元。基层检察院处在法治建设的最前沿，基层检察院既是社会矛盾化解的主力军，又是社会管理创新的参与者、推动者，还是公正廉洁执法的主体和践行者，应该积极立足检察职能，将法律监督向基层延伸。

天津市检察机关于2010年开展了“法律监督向基层延伸”活动。3月，市院首先在河北区检察院率先开展了社区检察工作室试点工作。同年4月，在认真调研、充分论证、总结试点经验的基础上，市院下发了 《关于开展 “法律监督工作向基层延伸”活动实施意见》。6月，天津市市区及滨海新区各派出院经征求当地党委同意后，建立了社区检察工作室，其他郊区县院建立了农村镇一级派驻或巡回检察工作室。

目前，全市建立社区和乡镇检察工作室的检察院，均制定了 《检察工作室工作细则》、 《检察工作室工作人员岗位职责》等制度，规定在每个社区和乡镇检察工作室派驻两名检察官，保证每周两天以上时间现场办公。并且还建立了 《社区检察工作室日志》，详细记载检察室开展各项检察工作的情况。同时，在社区和乡镇设立 “检察服务信箱”，收集基层群众对检察工作的意见和建议，建立起联系群众、辐射社区的服务网络。许多区县院还建立了社区检察联络员制度，聘请基层综治主任为 “社区检察联络员”。检察工作室成立后由单纯的受理辖区内公民的举报、控告和申诉，接受违法犯罪分子的自首向多层次、多领域延伸。检察室承担着依法查处和预防贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件；参加社会治安的综合治理、加强法制宣传；做好矛盾纠纷排查化解工作，将社会矛盾在基层及时化解；监督并配合社区矫正工作，不仅对社区服刑人员进行帮教活动，而且对监外罪犯执行情况进行 “零距离”监督；深化检务公开，帮助群众认识检察机关、了解检察工作，争取人民群众对检察工作的理解与支持，为加强法律监督营造良好的社会氛围，提高法律监督工作的社会公信力。

派出检察机构发展过程中存在的突出问题

天津市检察机关在社区和村镇等设立的检察工作室就其实质而言不是派出检察机关而类似于派出检察机构。派出检察机构是指检察院 (主要是基层检察院)为了更好地履行法律监督职责，根据 《人民检察院组织法》第2条第3款的规定，在一定行政区域或者工矿区、林区等特殊区域内设置的派出组织。派出检察机构发展过程中存在的突出问题主要表现在以下几个方面。

一是法律依据不足，政策支持不够。乡镇检察室等检察机关派出机构与派出法庭、公安派出所、司法所等其他政法机关较为成熟的派出机构相比，缺乏中央政策的清晰定位与明确支持，上级检察机关支持力度也不够。虽然2005年高检院 《关于进一步深化检察改革的二年实施意见》曾提出研究制定人民检察院派出机构管理办法，但目前一直没有出台。

二是派出程序不规范，接受人大监督不够。根据 《检察院组织法》设立派出检察院须经人大批准，设立派出检察机构法律未作规定，高检院内部规定须经省级院及代管的市级院决定。但实际工作中有些派出检察机构是直接由基层院派出，同时派出检察机构在实践中接受人大监督也不够经常化和规范化，派出院很少将派出检察工作作为人大专题报告内容，而人大在执法检查中也很少将派出检察工作列人专项检查范围。

三是经费保障不足，建设力度不够。经费短缺是困扰绝大多数基层检察院的历史难题，派出检察机构的经费保障问题更是难以解决，不利于派出检察工作的正常开展。

四是监督职能体现不充分。检察机关是国家的法律监督机关，检察工作室的基本职能应定位于法律监督，特别是对公安派出所的执法行为、派出法庭的审判活动、社区矫正机构的监外执行工作等实行事中或事后的现场监督。但目前检察工作室的主要活动还是停留在受理信访、预防犯罪、法制宣传等领域，监督职能体现不充分。

五是设置和监管不规范，有失职或越权危险。派出机构内设部门多样化，定位不准导致检察工作带有一定的随意性，容易产生缺位或越位现象。

六是主动接受外界监督活动少。

监督者更要接受监督，检察工作室的检察活动也需要接受社区和乡镇群众的监督。而且检察工作室应成为基层院检察整体工作接受基层群众监督桥梁与纽带。但目前检察室与基层人大代表、政协委员联络不多，不少基层群众对检察工作室的职能了解得还不多，监督也就无从谈起。

法律监督向基层延伸的科学发展路径

要想实现法律监督向基层延伸工作的科学发展，派出检察机构就必须要遵循检察工作规律和特点，实行规范设置，健全体制，完善机制，强化监管，以充分发挥其基础平台作用。为此，笔者有以下几点建议。

一是制定规范、统一的派出检察机构管理办法。对原有的派出检察机构改革和建设的一些立法规定和政策需要进行必要的调整。多年实践证明，不宜赋予县级或地、市级检察院设置派出检察院或检察机构的权力，应将此项权力收归省级检察机关。由省级检察机关对设置派出检察机关报同级人大常委会审批，设置派出检察机构报高检院备案，以此来规范设置行为，统一没置标准，防止设置派出机关或机构流于滥、散、死。

二是健全派出检察机构领导体制，规范内设部门。应适当合并派出检察机构，可在城乡结合部或重点乡镇和社区设立检察工作站 （室），辅以巡回检察组，而不是全面撒网，逢点即设，更不宜从社会聘请人员从事派出检察工作，以防止检察权的外放与滥用。要由省级检察院统筹派出检察机构的布点并报高检院备案，要统一机构名称和内设部门，派出检察机构由省级检察院决定设置。但以驻地基层检察院管理为主，并隶属于它。派出检察机构是单一的业务办案部门，综合部门统一设置于驻地基层检察院。

三是加强派出机构建设，完善财政保障体制。要加大对派出机构的人、财，物的投入。财力充裕并有转移支付能力的基层检察院可以考虑对派出机构争取独立编制，单列户头，实现财政直接拨款。条件不具备的，基层检察院要从本院业务经费中挤出必要的经费保障派出机构的业务运转，可考虑向上级检察院和本级财政争取计财援助和专项补助。派出机构的办公用品、交通工具、办公设备等都要纳入基层院或上级院年度建设计划，统筹解决。

四是要以执法办案为中心强化法律监督。执法办案是履行一切检察职能的本源和归宿，也是检察机关深人推进三项重点工作的根基所在，监所、民行、预防、控申、侦监等相关职能部门都要以驻点或巡回检察的方式创造条件工作在第一线检察室，通过执法办案来强化法律监督。特别是要积极发挥公诉部门贯彻宽严相济刑事司法政策，参与刑事和解，量刑建议等公诉改革焕发的工作优势，积极参与派出法庭的轻微案件的审查、和解等工作；侦查监督部门要进一步健全检察机关对公安派出所的监督机制，推广以公安机关所队管理区域为基础，确定检祭人员分片审查办理该区域刑事案件并对侦查活动进行监督的 “片检”工作机制，通过立案监督、纠正违法意见等形式实现对公安派出所的全方位监督，既监督刑事案件办理情况，又监督行政案件处理情况。监所检察部门要积极参与社区矫正法律监督工作，通过工作室对司法所、派出所等社区矫正单位的定期走访、检查等活动实现监督的常态化和规范化。民行工作要积极与司法所、律师所等法律援助人员、司法救助人员加强联系，实现民行检察监督的同步化。

五是加强监管，防止派出机构被“同化”。派出机构远离机关，如果放任自流，容易使其被所在的地方或被监督机关所 “简化”而走向同化。为此上级检察机关和辖区基层检察院要加强对派出机构的监管。要规范派出机构的授权范围，法无明确授权不得为。派出机构人员的行政职务由基层检察院直接任命并报省级院备案，同时建立并落实派驻检察干警的定期轮岗交流制度，一般以五年一届较妥当，同检察长换届同进退。

六是主动接受外部监督。要健全派出检察工作年度书面报告制度，实行定期考评，辅以专题报告，纳入基层检察院人大工作报告，主动接受人大及其常委会的质询、检查等定期或不定期的监督。检察室要利用联系基层的便利条件，进一步深化检务公开，大力推行 “阳光检务”，要在辖区乡镇街道办事处设立检察工作宣传栏。在“举报宣传周”、检察开放日等宣传活动期间向广大群众散发检察工作宣传手册，同时建立辖区检情定期通报制度，向辖区人大代表、政协委员和人民监督员汇报工作制度，以更方便基层了解检察，监督检察，通过外部监督的强化来促进基层院和检察工作室的公正廉洁执法。