论农村政策性银行法律制度的完善

邢 琳

（河北金融学院 法律系，河北 保定 071051）

长期以来，中国金融领域改革的重点一直放在城市，忽略了农村经济社会发展对农村金融服务供给的各项需求。农业经营投资规模大、周期长、风险高的特点决定了农村发展较难得到商业银行资金的支持，这就需要政府通过农村政策性银行的介入解决这一资金瓶颈问题。而农村政策性金融机构的运行有别于普通商业性金融机构，需要用专门的法律规范其业务行为，为其提供法律方面的支持和保障。

一、从法律角度看农村政策性银行的发展现状

目前中国农村政策性银行的发展受到其自身的、历史的等各种因素的制约，在法律制度层面的一些突出的障碍严重影响着其应有功能的正常发挥。

（一）农村政策性银行的组织建设缺乏完善的法人治理结构

首先，从中国农业发展银行的运营制度来看，现有的政策法规对农村政策性银行的根本性制度未作出规定，只是在《中国农业发展银行章程》中规定了“行长负责制”和“监事会监督”等高度抽象的内容。在十多年的金融运营实践中仅仅是用《中国农业发展银行章程》调整其日常的组织和决策，使其在事实上处于一种“脱法”营运的尴尬境地。其次，从中国农业发展银行的决策机构与内部管理来看，行政色彩过于浓重，其虽然实行的是行长负责制，但各级行的党委班子才是其真正的决策者，并决定着本级行及其管辖各分支行的日常营运，而这与《中国农业发展银行章程》要求中国农业发展银行实行企业化管理的规定明显相违背。同时，中国农业发展银行在人事管理、收入分配制度上也基本是沿用原计划经济体制下专业银行的管理模式，使得职务晋升、工资分配等仍然与行政级别和工龄长短挂钩，间接导致了其经营理念、经营机制无法摆脱旧有的计划经济和行政机关的色彩。最后，从中国农业发展银行的组织模式上看，存在着机构庞大、管理层次多及运行效率低下等问题。中国农业发展银行在机构设置上实行总行、分行、支行制，由中国农业发展银行按照行政区划对其分支机构实行垂直领导，在省级区域设立分行，在计划单列市和农业大省的地（市）设立分行的派出机构，在农业政策性金融业务量大的县设立营业机构，形成“三级管理，一级经营”的组织模式，逐级实行行长负责制，致使整个组织模式庞大、繁冗且运行效率低下。

（二）农村政策性银行的营运活动缺乏有效的监管

现行立法对农村政策性银行的监管设计粗糙，内容规定不够科学合理，没有反映出农村政策性银行对相关制度的特殊要求。

中国在《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》等法律中，对政策性银行和商业银行的监管在制度上未作区分，更未设立专门的监管机关和建立专门的政策性金融监管制度，使得实践中存在着监管空白和监管过度并存的问题。就现行监管制度而言，对中国农业发展银行采用的是银监会、财政部、商务部等有关职能部门的联合监管模式。这既不能有效地满足政策性金融机构的需求，同时又带来了监管缺失和监管越位的问题。另外，随着经济形势的变化，中国农业发展银行的业务范围已拓宽为政策性业务和商业性业务两大部分，而立法中并未考虑到政策性银行同时兼营政策性业务和商业性业务的情况，未建立起诸如“分账管理”等相应的财会制度。在这种情况下，提高监管机构的监管能力非常重要，加强政策性金融监管制度建设是解决这个问题的重要途径。

（三）农村政策性银行的经营活动缺乏法律保障

自1994年中国农业发展银行成立至今，有关农村政策性银行的立法在法律、行政法规的层面上基本上处于缺失状态，农村政策性银行设立、运行的主要规定集中在国务院所作出的各种决定、命令以及各种部门规章和其他政策性文件之中。而且，在银行业的一般立法中，根本没有针对农村政策性银行的专门立法。另外，法律制度保护状态的缺失严重制约了农村政策性银行职能的发挥和自身的发展。

二、完善中国农村政策性银行新举措

中国是一个农业大国，农村政策性银行的发展与完善对于促进农村经济增长具有举足轻重的作用。所以，针对中国农村政策性银行在发展中的困境和不足，笔者拟从法律角度对农村政策性银行的建设提出以下建议：

1.加快立法进程，进一步加强农村政策性银行的法律支持体系建设。实践证明，《商业银行法》对农村政策性银行这一特殊的法人主体并不适用，因此有关部门应尽快出台“农村政策性银行法”，以确立政策性银行的经营原则和业务范围，为农村政策性银行提供法律依据和保障。在其他配套性法律完善方面，还应制定“粮食法”，修订《企业破产法》、《刑法》等相关法律，明确挤占、挪用、逃废农村政策性信贷资金行为的法律责任，加大惩处力度，切实保护农村政策性银行的合法权益。

2.突出政策性金融的属性，明确农村政策性银行的职能定位。农村政策性银行应放在农村金融体系的大局中予以职能定位：要充分发挥宏观调控主体作用，以支持农业增产、农民增收、农业发展为己任。在坚持支农目标的前提下，按照市场化原则进行经营，使之真正成为自主经营、自担风险的独立法人。农村政策性银行应强化其政策性金融职能，从粮食流通领域转到全面政策性信贷支农上来。逐步把农村政策性银行转变为从事农村中长期项目融资和其他农村政策性业务的金融机构。

3.改革组织模式，完善农村政策性银行的法人治理结构。中国农村政策性银行应按现代企业制度的要求，建立健全法人治理结构，使之成为资本充足、业务范围宽泛、金融产品多样、服务功能齐全、内控机制完善、资产状况良好、政策性与效益性高度统一的现代政策性金融企业。重构现有农村政策性银行营业网点的布局，对现有的农业发展银行进行改造。在沿海发达地区，按照经济区域设立农村政策性银行，实现跨行政区划经营。在欠发达地区，基层机构应按照当地农业和农村经济发展的区域特点进行重组，建立并不断完善各级行的授权管理制度，最终建立以县支行为基础的高度集中的垂直管理体制。

4.吸取成功经验，健全农村政策性银行的外部监管机制。在充分吸取国外农村政策性金融监管成功经验的基础上，考虑中国目前实际，应采取由财政部牵头与银监会联合为监管主体，同时各司其责、分类监管为核心的动态监管模式，使之既有利于国家各项惠农政策的顺畅传导，又有利于监控财政资金的使用效益和评价财政政策的绩效；同时还有利于提高农村政策性银行的经营管理和风险管理水平，促进其可持续发展。

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