关于建立晋城市现代林业产权制度的思考

杜建莲

（山西省晋城市林业局， 山西 晋城 048000）

2010年，山西省全面开展的以“明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革，目的就是要通过改革进一步明晰产权，落实经营主体，建立现代林业产权制度，充分调动社会各界造林护林积极性，推进林业又好又快和可持续发展，确保农民得到实惠、生态受到保护。为此，笔者结合晋城市的实际，就该市通过集体林权制度改革建立现代林业产权制度，提出以下思考。

1 林业产权制度现状及存在问题

1.1 林地产权不明晰

晋城市林地资源较为丰富，约占全市国土总面积的58.80%，所以林业产权主体也较为复杂，不仅有省直国有林场、县属国有林场，还有矿柱林场和乡办林场，不仅有村集体统一经营管理的林地，还有个人（法人）经营管理的林地，相互之间特别是村集体与林场、村集体与个人之间，由于四至不清造成的林权纠纷比较多。

1.2 经营主体没有落实

晋城市林业虽经历了多次改革，但由于林业生产周期长、投资大、见效慢，政府对林业这一弱质产业扶持力度也不够，再加上政策限制过多，群众对经营林业的积极性不高，甚至过去一些获得经营权的个人或集体由于无力持续投入而放弃了经营。所以，林地名义上为集体统一经营，实际上是经营主体虚置，粗放经营，管理松散，结果导致有林无人管、成林不成材，林地产出率极低，仅相当于耕地产出1/34，从而造成林地资源的闲置或者浪费。

1.3 经营体制机制不灵活

长期以来，林业经营体制虽然经过多次改革和不断完善，但是由于种种原因，始终没有摆脱计划经济的影子，对林业经营设置种种限制性规定过多，林农的采伐权很难实现，林地林木流转很不规范，林农权益没有保障，林农生产资金得不到信贷的支持，这些问题的存在严重挫伤了造林的积极性。

1.4 监管服务不到位

近年来，林业管理虽然逐步由以造林为主向造管并举转变，但是由于受当地财力和人事编制的限制，普遍存在监管力量严重不足、行政服务效率不高、科技信息服务缺位、中介服务机构不全等问题，这些都成为制约林业发展的重要因素。

2 建立现代林业产权制度的意义

2.1 有利于保护和发展森林资源

确定林业产权的“四权”之后，林权所有者才能意识到自己就是林地的主人，从而焕发出更高的林业生产热情，更加重视森林资源的保护、培育和发展。这就解决了林业发展的“动力源”问题，最大限度地发挥了林农的生产积极性，进一步促进了林业生产力的发展。

2.2 有利于缩短林业生产周期

林木生长周期长和投入营林的资金回收周期长是制约林业生产发展的瓶颈，这两个周期所存在的风险，使林农对林业投入望而生畏。通过建立现代林业产权制度，林农对林地、林木具有处置权和收益权，随时都可以将自己拥有的产权部分或全部变现，只要有人同意购买，本人又愿意出让，就可以成交。无论是林木生长过程中的幼龄林、中龄林，还是成熟林，都可以按照市场经济的规则依法交易，进行有偿转让。如此，不仅破解了林业生产周期长的难题，而且有利于森林资源合理配置和林木资产优化组合。2.3有利于逐步形成林业集约化规模经营

任何一处一地的森林资源都是一个相对完整的生态系统，彼此息息相关，互相依存，一个地方的衰落可能导致另一个地方生态的紊乱甚至恶化。如森林病虫害和森林火灾的发生以及野生动植物资源的生长繁衍等等。再加上森林资源是一个露天仓库，是长在山上的“绿色银行”，谁能保证这座“绿色银行”里的钱不被别人取走？而山林的小面积经营，由于经营成本太高，林农觉得不合算，因而导致经营粗放，管理松散。因此，集约化规模经营更有利于森林资源的保护和发展，而建立现代林业产权制度有利于集约化规模经营的形成。经营山林者觉得无力经营或经营效益低的，可以通过有偿转让或联营、入股等方式将自己的林业产权转移到较高效益的生产运作中，集中到林业大户或股份制公司手中，从而逐步推进林业生产进入集约化规模经营的轨道。

3 建立现代林业产权制度的途径

3.1 要进一步明晰产权归属

明晰林业产权的归属，落实经营主体是建立现代林业产权制度的基础。一是首先要按照国家政策和法律法规的要求，把集体统一经营管理的林地通过家庭承包方式落实到户，逐户逐块勘界勾图，进行登记审核，发放全国统一式样的《林权证》，依照法定程序将林业产权完完整整地交给广大林农，鼓励林农联户合作经营。二是保持自留山、责任山的连续性和稳定性。对已经流转的山林，凡是符合法律规定的，群众基本满意的要继续维护经营者权益；对群众意见较大的要本着“尊重历史、注重现实”的原则，妥善解决；对不符合法律规定，侵害群众利益的要坚决纠正。三要认真调处林权纠纷，特别是针对国有林场与村集体之间的林权纠纷，要本着“注重证据、依法调处、互让互利”的原则，确保集体林权制度改革工作的积极、稳妥、有序推进。

3.2 创新林业经营管理制度

林农有了产权之后，如果不完善相关政策，不消除这些障碍，还是难以促进林业的大发展。因此，要从林业可持续发展和科学发展的高度出发，创新林业经营管理制度，从根本上清除制约林业发展的政策障碍。首先要科学进行林地区划，实行公益林和商品林分类经营管理。特别是在现阶段财力有限和公益林流转受限制的情况下，区划工作要根据情况统筹考虑，对生态区位一般和立地条件较好的林地可以划为商品林地；二是给予林农充分的采伐权。按照生长量小于消耗量的原则，以村编制森林经营方案并进行公示，让群众提前知道自己的采伐期限和采伐指标，并简化审批程序，激发群众的造林积极性；三是尽快建立森林生态效益补偿制度。这是维护林农利益和保持林农经营积极性的重要措施。生态效益补偿资金应当由各级财政承担，但在现有财政有限的条件下，也可以尝试向受益人收取森林资源生态补偿费，比如，设立煤炭可持续发展基金、从工业用水和城镇居民生活用水费用，从征占用林地、狩猎、野生动物养殖、经营、森林旅游、风景区等商业活动收取一部分，还可以由环保社团公开募集森林资源生态补偿基金，主要募集国际组织、外国政府和国内单位、个人的捐款或援助。通过这些渠道，可以逐步提高森林生态效益补偿标准，提高林农的造林护林积极性。四是出台造林抚育投入补贴等扶持政策，鼓励林农植树造林，加快绿化步伐，增加林农收入。

3.3 建立林权流转管理制度

建立林权流转管理制度，规范林业产权合理流转是建立现代林业产权制度的核心部分。林业产权作为一种可以流动的生产要素资源，应该有一个不断从较低层次合理流向较高层次的运动过程，以获得要素资源效率的最大化。如果林业产权停滞在千家万户经营的原始状态，是不符合建立现代林业产权制度的目的的。因此，要最大限度地促进林业产权的合理流动和优化组合，切实保障林业产权的顺畅流转。一是要建立产权管理机构，完善森林资源流转办法和森林资源评估标准，为林权流转创造良好的实施运行环境；二是要树立广大林农对林业产权的商品化经营意识和资产成本意识，鼓励林农买进卖出，或入股联营，或承包租赁，将林业产权等同房地产或其他产业一样，进行流转或变现。

3.4 健全社会化服务体系建设

林业产权的确立、保护和流转，除了需要政府的运作来支撑外，还需要民间公众的支持配合。一是要积极引导民间建立林业行业协会和各种专业组织，为林农提供科技、行业信息、产品销售、管理方面的社会化服务；二是加大信贷政策扶持力度，放宽贷款条件，扩大面向林农的小额贷款和联保贷款，允许以林木抵押申请贷款；三是组建林木资产评估、林业产权交易等中介机构，为林业产权的依法流转敞开方便之门；四是加快成立林权登记管理中心，依法规范和搞活流转，提供评估、交易、科技、信息、人才和贷款、保险等服务。