关帝山林区实施天然林保护工程的思考

张秀珍

（山西省关帝山国有林管理局， 山西 文水 032104）

到2011年底，为期11年的山西省黄河上中游地区天然林资源保护工程（以下简称天保工程）即将到期，11年来，山西国有林区几经曲折坎坷，为工程实施付出了一定的代价。当前，天保工程延期已成定局，在二期工程即将启动的关键时期，分析这些年来天保工程实施情况和探讨今后发展方向是山西国有林区管理者和天保工程从业者应该思考的问题。

1 工程简要回顾分析

山西天保工程从2000年起开始实施，在2000年和2001年两年间，工程的实施主要以政策指导为主，天然林全面停止采伐，适度下达了部分公益林建设任务，主要是封山育林项目和飞播造林任务。由于相关政策和资金没有及时到位，省直国有林区经历了较为困难的时期。从2001年下半年起，全省开始编制全省各实施单位的天保工程实施方案，全面规划实施面积、进一步制定管护摸式、核定管护人员、落实管护面积、分解公益林建设任务、规划种苗建设项目、安排职工转岗分流和养老社会统筹等，使天保工程的实施步入正常轨道。客观评价分析天保工程11年来的建设成就和存在问题，有助于总结工程实施成就，有助于健全后续工程政策。

1.1 天保工程使森林资源得到恢复性增长

11年来，各天保工程实施单位严格执行停止采伐政策，全面落实管护责任，不断探索管护摸式、不断完善管护机制和考核措施，森林资源得到有效保护和持续增长，以护林员巡山、森林公安队伍打击、木材检查站卡控制、远程视频监控、专业森林消防队预防为主的管护格局初步形成。以关帝山林区为例，天保工程实施前林业用地总面积136 348.40 hm2，其中有林地102 882.50 hm2，总蓄积量575.60万m3。到2010年，全区林业用地总面积达到146 252.40 hm2、增长了9 904 hm2，其中有林地达到115 519.20 hm2，增长了12 636.70 hm2，总蓄积量达到651.6万m3、增长了76.0万m3。林业用地总面积、有林地面积、总蓄积量分别增长了7.26%、12.28%、13.20%，森林覆盖率增长了3.50%，森林涵养水源、净化空气、防风固土能力稳定提高，水土流失得到有效控制，林区野生动植物栖息环境得以改善，种群数量稳定增长，生物多样性更加丰富。工程区实现了森林资源由过度消耗向恢复性增长转变，生态状况由持续恶化向逐步好转转变，林区经济由举步维艰向稳步复苏转变。

1.2 天保工程促进了林区体制转变

天保工程是一项大规模生态建设工程，不像其他生态工程一样单纯以完成生态建设任务为主，而是既有生态建设项目又涉及国有林业单位体制转变。工程实施起初，由于相关政策没有到位，所以对以木材生产为主的国有林区形成了强大的冲击。经济来源的突然中断，天保工程的投资有限，使尚处于自收自支性质的国有林区处境十分艰难。一段时期以来，各国有林业单位分别采取人员分流、轮流上岗、职工参与工程建设、一次性安置等办法解决经济困境，但也留下了种种隐患。国有林区持续了近半个世纪的生产方式和经济形式发生了重大变革，改革总会带来阵痛，欠发工资、银行债务都突显出来，林区转制的呼声也随之而来。天保工程实施促进了林区体制转变，由于问题和矛盾的日益显现，林区与社会差距的逐渐加大，林区边缘化趋势的显现，加快了林区体制转变的进程。为促进林区体制转轨，经过多方努力，省财政从2004年起，给省直林区安排专项转制经费，并从2004年的1 000万元增加到2009年的1.10亿元。目前已基本解决了经费问题，为林区向公益性事业单位转变奠定了基础。

1.3 天保工程改变了人民群众的思想观念

过去，在林区群众当中存在着根深蒂固的以木材经济为主的思想，天保工程的实施，将森林的生态效益提到了从未有过的高度。依托天保工程建设的各种标志门、宣传碑、公示牌遍布林区各处，无声地宣传着保护生态的重要性，同时也在默默地改变着人民群众的思想。天保工程实施以来，有关部门通过电视广播、制作专题、张贴标语、举办摄影展、举行论坛、举办培训等多种形式大搞天保文化、宣传天保政策，使保护生态的意识深入人心。尤其是近年来，随着党和国家对林业的重新定位，使全社会关注林业、重视生态环境的氛围高涨，人民群众自觉保护生态环境、关爱森林的思想意识更加牢固，也进一步提高了人民群众的生态文明意识。

2 今后发展方向探讨

2.1 转变国有林区管理体制

从2000年起，国有林区的主要任务转变为保护森林资源、建设生态环境，但是管理体制一直延续着自收自支的经济体制，这与国有林区所承担的社会职能极不相符。将国有林区纳入全额拔款的公益性事业单位进行管理，已经成为上上下下的共识。目前国有林区公益性事业单位的性质和自收自支的经济体制之间的矛盾，已经成为严重制约天保工程快速发展的障碍。建议尽快转变国有林区管理体制，保障天保工程健康、快速发展。

2.2 加大管护费用和公益林建设投资

本期天保工程国有林管护费用投资为每公顷33元，而且11年未作调整，这不符合社会经济发展的规律。2004年实施的国家公益林管护费用投资为每公顷75元，是天保工程管护费用的2.30倍。另外随着社会经济发展水平和物价的逐渐提升，天保工程管护费用也应该随之增加，综合各方面因素，建议天保工程国有林管护费用应提升为每公顷150元。

公益林建设中规划的飞播造林和封山育林投资分别为每公顷750元和1 050元，这个标准显然偏低，难以保证工程质量。山西基本不具备飞播造林条件，只能采取人工播种或人工植苗造林，建议在造林工程中增加后期管护、补植抚育等投资。综合近年来全省造林成本、苗木价格、物价水平、人力工资等多种因素，建议人工造林投资每公顷应在11 250元～15 000元，封山育林每公顷应在3 000元～4 500元。

2.3 生态建设实行产业化运作

天保工程中的生态建设工程项目应当实行产业化运作模式，将其推向市场，实行招投标制，实行工程监理制，真正把生态建设工程做成产业，打破计划经济体制，提高工程监管水平、提高工程质量，完善工程实施流程。过去由于经济危困，有的国有林区曾经提出过“人到工程去，钱从工程来”的口号，管护人员和管理人员一起参与生态建设项目，增加收入，事实证明，工程效果并不理想。所以真正要想使生态建设形成规模、形成产业，还必须走产业化运作道路。

2.4 加强基础设施建设

本期天保工程没有规划林区基础设施建设内容，11年来，林区的管护站、木材检查站、林道等基础设施年久失修，有的已成危房。林区基层生产生活条件长期得不到改善，基础设施的落后也直接影响着林区管护能力的提升。天保工程的延期实施，应当充分考虑林区基础设施建设内容，高标准、高起点规划一批配置现代先进技术手段的基础设施项目，以充分提高工程区综合保障能力，提高工程实施质量。

2.5 引进人才，充实天保工程队伍

天然林资源保护工程实施的11年间，人才队伍建设一直处于冻结状况，这就使林区队伍建设出现年龄结构失衡、梯次结构不明显的特征，人才队伍整体呈现出年龄偏大、人员断档、结构断层的状况。如果再不及时补充新生力量，林区的建设和发展将受到人才短缺的严重制约。建议建立规范的人才引进机制，切实把高素质的专业人才引进来，加强人才队伍建设，更好地为天保工程的实施提供人员保障。