生态公益林建设资金补偿利用研究

武彦明

（山西省关帝山国有林管理局，山西 文水 032104）

生态公益林建设作为环境建设的主体，被赋予改善生态环境、保障生态安全、促进经济社会协调发展的重大使命，是在一个相当时期内生态建设的首要任务，其重心必须是向着规范化、集约化、标准化的方向发展。但是在现阶段，我国生态公益林建设刚刚起步，人民群众对生态公益林建设的必要性认识不足，补偿资金筹集渠道与分配方式极不完善。为进一步加强生态公益林建设，规范生态公益林补偿资金使用标准以满足生态建设的要求，现将生态公益林建设的资金补偿方式进行分析探讨。

1 森林分类标准

1.1 生态公益林分类标准

最大限度地以满足涵养水源、防止水土流失、改善生态环境和社会对森林生态需求为目的，经营管理上以追求最大公益效益为核心，并且具有规模的森林，包括防护林等和特种用途林。

1.2 商品林分类标准

作为基础产业，以市场为导向，以最大限度地满足社会对森林物化商品需求为目的，经营管理上以追求最大经济效益为核心，选择优等地集中连片种植以便于管理和运输，生产加工一体化，开发潜力大，相对产量高、消耗低、集约化规模经营的森林，包括用材林，经济林、薪炭林。

1.3 兼用林分类标准

既具有显著的以涵养水源为主的生态环境保护作用，又可生产一定数量的木材和其他林产品。但由于受经济发展水平和认识的局限性，目前还难以按商品林或生态公益林经营的森林，包括水源用材林、水保用材林等。

2 效益与分类标准

2.1 效益

具有涵养水源、防止水土流失、净化空气、防风固沙、调节气候、防护农田和牧场、路岸等效益。

2.2 分类标准

生态公益林按森林主导功能分为防护林和特用林。防护林包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田牧草防护林、护岸护路林；特用林包括国防林、实验林、科学林、环境保护林、风景文化纪念林、自然保护区林等。生态公益林按生态重要性、脆弱性等级指标划分为特殊保护林、重点保护林、一般保护林。

3 指导思想与原则

3.1 指导思想

以实现人类社会经济的可持续发展为宗旨，以现代化林业理论为指导，以充分发挥森林的生态效益和社会效益为目标，以分类经营为基础。

3.2 建设原则

与经济社会协调同步发展，政府主导为主体投资，社会参与，多渠道、多层次、多形式筹资为补充投资。坚持生态效益优先，生态效益与经济效益结合，总体效益与局部效益协调，长期效益与当前利益兼顾。

4 生态公益林建设的必要性

从全国范围来看，上世纪90年代以来整个华北平原已无一条常流河，黄河年年断流；到1997年黄河竟有330 d无水入海，入海量不到20亿t。近年来，南方地区频繁发生特大洪水，而西北十年九旱，救命水价曾每吨卖到800元，南方、西北水资源分布极不平衡。从山西全省来看，长期以来，资源浪费严重，环境污染加剧，生态环境恶化。现在生态环境越来越成为全省经济进一步发展的重要制约因素。这种制约，不仅表现在生态环境恶劣，气候十年九旱，农业生产水平低而不稳，表现在水资源严重短缺，工业和社会各项事业的发展受到极大限制。这充分表明，保护和改善生态环境是社会经济发展和人类生存的必然选择和必由之路。山西从2004年开始，启动了国家级森林生态效益补偿基金制度，全省非天保区生态公益林16.04万hm2纳入了补偿范围；到2009年，省直林区生态公益林111.09万hm2也纳入了补偿范围。

5 建设资金补偿的客观性

5.1 资金是生态公益林建设的必要条件

生态公益林建设作为一项大规模、长工期、多环节、全方位、标准化、集约化的系统工程，必须依靠大量的资金作保障，才可做到持续发展。

5.2 补偿资金客观性

生态公益林的性质决定了经营单位只能是营造，而不准生产性采伐，不但长期不能从经营中得到收入，而且还要为生态公益林的保护、管理、改造付出必须的人力、物力和财力，以换取涵养水源、保持水土、改善生态环境等社会生态效益，服务于社会经济发展和人类的生存。如果不从受益方得到补偿，公益性经营将难以持续。

5.3 补偿资金合理公平性

生态公益林为社会经济发展、人类生存提供了公益性服务，征集补偿资金是受益者享受服务所合理付出的费用；得到补偿资金是生态公益林经营方为社会经济发展和人类生存服务所付出的公平回报。这正体现了“享有所付，劳有所得”的公平原则。

6 补偿资金筹集渠道

6.1 政府主体渠道

生态公益林作为一项社会公益性事业，是服务于社会经济和人类生存的。国家采取积极的财政政策，通过税收等经济手段，将生态公益林建设补偿金纳入国家财政收入，是一项长期稳定的生态公益林建设补偿资金全体来源渠道。

6.2 效益分类专项渠道

按照生态公益林主导功能效益，国家通过制定相关政策，向重点受益的各类单位部门征集专项的生态公益林建设补偿基金，是各类型生态公益林建设的有偿专项渠道。

6.3 社会参与渠道

由社会福利机构、慈善机构等筹集社会捐助资金；由国家提供政策支持，发行生态公益林建设债券、生态公益林建设彩票，以及出售冠名权等多种形式，集中筹集民间资金，建立生态公益林建设基金，建立无偿的集中筹集民间资金的渠道。

6.4 企业项目投资渠道

国家提供优惠政策，积极鼓励企业向公益林生态建设投资，是一项有偿的专项的筹集资金渠道。

7 补偿资金的分类依据与分配方式

7.1 补偿资金的分类依据

根据生态公益林主导功能分为防护林、特种用途林补偿资金两种；根据保护程度分为生态地位极端重要补偿资金和生态环境极端脆弱补偿资金。

7.2 补偿资金的分配方式

7.2.1 政府主体渠道征集的补偿资金

采用按生态地位极端重要和生态环境极端脆弱两项指标的分配方式。具体可划分为特殊公益林为极端分配等级（Ⅰ），重点公益林为重点分配等级（Ⅱ），一般公益林为一般分配等级（Ⅲ）。分配的标准为Ⅰ级大于Ⅱ级、Ⅱ级大于Ⅲ级。

7.2.2 效益分类专项渠道征集的补偿资金

按照生态公益林主导功能效益的分配方式，具体可划分为水源涵养林和自然保护林为极端重要分配等级（Ⅰ），水土保持林、防风固沙林、环境保护林为重点分配等级（Ⅱ），农田牧场防护林、护岸护路林、固防林、实验林、种子林、风景林、文化纪念林为一般分配等级（Ⅲ）。分配标准为Ⅰ级大于Ⅱ级、Ⅱ级大于Ⅲ级。

此外，社会参与渠道筹集的补偿资金采用按照生态地位极端重要、生态地位极端脆弱和公益林主导功能效益相结合的分配方式，综合评定分配等级。企业项目投资渠道筹集的补偿资金，采取按照具体经营方从投资效益中分成比例的分配方式。