法治型服务政府的制度创设

□文/杜亚涛

法治型服务政府的制度创设

□文/杜亚涛

构建法治型服务政府，对完善我国社会主义市场经济体制，深化行政管理体制改革，促进和谐社会建设具有重要意义。但是，在法治型服务政府建设中还存在缺乏清楚的理论认识，重具体操作轻体制创新的问题。所以，政府在积极行动的同时，应当着重理论思考和制度设计，真正把服务型政府建设提高到一个更新、更高的水平。

法治型服务政府；政府职能；行政运行；行政成本

一、法治型服务政府建设的提出

在社会主义法治国家背景下，提出建设服务型政府的口号，其理论起源应该是西方国家在政府再造中提出的建立顾客导向的公共服务和公共部门的观点。这种观点认为，政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，而是为社会公众服务的管理组织。在中国加入世界贸易组织前后，中国政府推动了一场以清理和减少行政审批为重点的政府改革运动，从中央到地方，各级政府都根据世界贸易组织的要求，把过去计划经济时代和从计划经济向市场经济转变过程中制定的繁多的、不适应市场经济和世界贸易组织要求的行政审批事项能够废除的废除。这次行政审批制度改革引发了一个深层次的问题，这涉及政府明确的职能定位。政府职能定位涉及到政府与社会、企业、公民的关系。对此，各级政府进行了积极的探索和实践，人们根据社会主义政府是人民的政府、是全心全意为人民服务的政府的思想，借鉴和吸收西方新公共管理中的服务观念，提出了建设法治型服务政府的主张。

二、当前法治型服务政府建设中存在的问题

法治型服务政府的建设虽然在行政审批等领域取得了阶段性的成果，但还存在一些不足之处，主要表现在以下方面：

（一）对法治型服务政府建设的理论认识不足。法治型服务政府建设对于我国来说是一项较新的任务。在计划经济的条件下，政府是全能的政府。随着改革开放的深入，人们才重新确立了政府和人民之间的关系，社会要求政府从经济建设型的政府转变为公共服务型的政府。但是，对于什么是法治型服务政府，在学术界尚属在讨论的、并且认识分歧比较大的问题。

（二）重视具体操作层面的建设，忽略政府体制创新。从各地的措施来看，在简化办事程序、提供便民服务方面着力比较多，效果也比较好，而在体制创新、观念更新和制度供给方面则有许多不足之处。法治型服务政府的核心应该是以公民为焦点的，应该建立政府依公民的意志而行动和公民向政府问责的制度。政府的行动路径应该是由外而内的，即公民的期望决定政府政策设计的蓝图，公民的需求决定政府公共产品和服务的供给内涵，公民的满意度决定政府政策执行的成效，公民的评价决定政府政策变迁的方向。只有着力于这些方面的制度建设，才能抓住服务型政府建设的根本。

（三）对服务型政府建设的长期性、系统性和艰巨性认识不足。从地方政府提出建设服务型政府的内容和目标来看，由于注重在行政审批的精简、行政办事程序的简化、服务态度和服务方式方法的改进方面，并且在比较短的时间里就能够见到一定的效果。有的地方政府把建设法治型服务政府想像得过于简单，似乎这些方面做到了，法治型服务政府就建设好了。各级、各地政府在进行法治型服务政府建设时还必须逐步深化认识、提高理论水平，才能使我国的服务法治型政府建设逐步取得比较理想的成果。

三、法治型服务政府的基本含义

我们认为，法治型服务政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的、以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。其基本特征表现如下：

（一）法治型服务政府是相对于管制型政府而存在的一种政府管理模式。我国政府发展经历了一个由管制型政府到服务型政府发展的过程，后者是对前者的内在超越。管制型政府是方式上更多的带有强制性，政府与公民之间是管理者与被管理者的关系；而服务型政府则是一种平等的角色定位，旨在与公民形成一种互动的关系，法治型服务政府更多关注依法运用行政权对社会管理和公共产品的保障。

（二）法治型服务政府建设的前提是它必须是具有高效能的政府。这种理解是建立在对政府的内在规定性上的。一个有效的政府需要具备的最基本的职能包括：对暴力的合法使用实施垄断，提取资源，塑造民族统一性和动员群众，调控社会和经济，维持政府机构的内部凝聚力，重新分配资源，满足公民公共需求和增进公共福利。

（三）法治型服务政府的核心职能就是依法提供服务。无论是西方国家将企业精神引入政府管理模式之中，把每个公民看成是顾客，还是在中国共产党领导下政府实现“为人民服务”的宗旨，其职能的价值基础是一样的，都是在倡导一种以人为本，以社会为本，注重人的生活质量和公共资源的软环境建设，从而实现整个生活的规范化、合理化。

四、构建法治型服务政府的制度设计

建设服务型政府，制度是保证。要切实加强政府法制建设，大力推进依法行政，为建设服务型政府提供有力的法律和制度保障。

（一）完善公共服务职能

1、树立行政服务理念。破除行政本位思想，政府及其官员应认识到自己是公共利益的代表，是人民的“公仆”。各级政府部门及其组成人员应摆正自己与群众的关系，树立服务行政理念。法治型服务政府就是要建设一个以公民为本位，公民的利益需求在服务中居于决定性地位的政府管理模式，即由公民给政府树立相应的服务标准，然后按照这个标准来考量政府的工作实绩。

2、加大对公共服务的投入。满足社会公共需求是公共财政的首要目标和工作核心，强调民生投入是公共财政支出最基本和最应该优先保障的内容。但我们现在的公共财政还带有明显的“建设财政”的痕迹，政府公共财政支出中经济建设支出过高，用于社会性公共服务的支出偏低。因此，建立和完善公共财政体制是建设法治型服务政府的客观要求，也是促进经济社会协调发展的重要推动力量。

3、改革服务模式。加快电子政务建设，是改善政府公共服务的有效途径，因为电子政务能拓展现代公共服务型政府的发展空间，促进政府职能转变、提高政府公共服务的效率和能力。电子政务，作为公共行政改革的技术支撑，必须与政府职能转变相适应，把为公众服务作为根本宗旨，通过政府公众信息网将政府公共服务职能电子化。实行网上办公，提高办事效率；打破部门界限，推进协同政务，促进信息技术应用与政府行政改革有机结合。

（二）优化政府组织结构。我国在政府组织结构方面存在部门划分过细，职能交叉严重的明显弊端。这不仅导致了行政成本的浪费，而且影响了行政管理效率的进一步提高。

构建法治型服务政府必然要求对政府机构整合，减少行政层次，保证行政体制合理顺畅。全面推行职能有机统一的“大部门”体制，就成为当前优化政府组织结构的必然选择。大部门体制是一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制，推行大部门制的主要目的不在于精简机构和裁减人员，而在于建立决策、执行分开的行政管理体制，提高行政效率。大部门体制改革的四个基本特征：一是“大”，这种“大”表现为一个政府部门的组织规模大和职能范围大；二是“少”，就是政府总的职能部门少；三是“合”，即实行大部门体制改革的目的之一是整合行政资源，从而节约行政成本；四是“协”，也就是说大部门体制改革必须有机整合机构，优化组织结构，使之高度协调。通过这种调整，实现全能政府向有限政府、责任政府的转变，管制政府向服务政府的转变；通过政府的职能转变来调整政府与社会、政府与市场，来解决政府目前存在的权力过大，干预市场过多的问题。

（三）健全行政运行机制

1、关键把握好决策、执行、监督这三个环节。一是完善决策机制。健全重大问题集体决策制度和专家咨询制度，完善科学化、民主化、规范化决策程序，实行社会公示和社会听证制度，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度；二是强化执行机制。全面落实行政首长负责制、分管领导负责制和部门负责制，科学分工，明确责任，一级抓一级，一级对一级负责，层层抓好落实；三是构建立体监督机制。这是确保决策落实到位的关键。健全完善政府机关内外、上下紧密结合的全方位、立体式、科学合理的监督体系，形成领导与群众、部门与部门相互监督，人大、政协对党政机关的工作监督，人民群众与新闻媒体的广泛监督的局面。采取切实可行的办法，定期督办重大决策、重大事项和重要会议的贯彻落实情况，定期督察法律、法规和规章的执行情况，公正评价其作用和贡献，督促其尽职尽责、尽心尽力。

2、创新政府管理方式。政府管理方式应当由直接干预微观经济活动向创造公平竞争的市场环境转变，要由政府统揽一切向政府提供公共产品和公共服务转变，由主要依靠行政手段进行行政管理向主要依靠经济手段和法律手段进行公共管理转变，由对公民和法人过多的管制向为公民和法人服务转变。在市场经济体制时代，政府的管理方式是间接引导、协调服务、以掌舵为主。

（四）加强行政成本控制

1、完善人大预算监督制度。可以在人大内部，建立专门的预算工作机构；推动细化预算和编制部门预算，预算资金应尽量落实到具体单位、项目，应争取做到每个基层预算单位的每个支出项目都能在预算中有所反映，每一笔支出都有根有据；打造“玻璃钱柜”，联网监督，建立完善国库集中支付系统，将资金支付全过程置于财政监督之下，有利于防止财政资金被截留、挤占和挪用，减少单位乱收、乱支行为，降低行政成本。

2、全面实施政府采购。2003年1月1日施行的《中华人民共和国政府采购法》，标志着我国政府采购工作正由初创阶段向全面推进和完善阶段过渡，政府采购发展更为迅速。实践证明，实行政府采购，可以减少购买费用，降低行政成本；降低交易费用，提高办事效益。政府运用公开招标、选择性招标以及其他多种灵活的招标方式，通过各个生产者的公平而充分的竞争，从而取得物美、价廉、质高的商品与服务。市场经济价值规律要求各市场供应商以最低的价格、最优的质量生产、销售自身的商品，否则将被淘汰。政府采购就可以充分利用这种竞争条件，降低行政采购的成本，提高财政资金的利用率。

3、加强审计监督。审计是对行政机关的财务收支、资金运用、会计记录进行全面系统的审查，以便核实违法的和不正当的收支。我国的审计制度确立是以预算执行监督为主、效益监督为辅的审计监督模式。虽然在目前我国审计制度发展的初期，仅仅强调预算执行审计监督似乎是一种不得已的选择。但从长远的立场看，市场经济的发展不仅要求充分实现市场机制的效益，而且要求充分实现政府财政资金的效益最大化，即为绩效审计。唯其如此，才能真正促进国民经济迅速健康地向前发展。

[1]薛刚凌.行政体制改革研究[M].北京大学出版社，2006.

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（作者单位：河北金融学院）