“级差地租Ⅲ”与农地非农化增值收益分配

宋宜存

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

“级差地租Ⅲ”与农地非农化增值收益分配

宋宜存

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

我国目前农地非农化过程中土地增值收益分配存在很多不合理、不公平的地方，根源在于体制的不健全。为了实现农地非农化增值收益的合理分配，一方面要提高征地补偿标准，建立科学的补偿机制；另一方面，规范土地有偿出让收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金专项管理制度。

级差地租；农地非农化；增值收益

“土地是财富之父，劳动是财富之母”形象地说明了土地这种不可再生、数量有限的天然资源对于人类的经济意义。上世纪九十年代以来，我国进入了城市化的快速发展阶段，农地非农化的速度和规模都在急剧增长，在这个过程中，各种社会问题相应产生，如失地农民的补偿与安置，土地出让金的使用，房地产价格居高不下，等等。究其实质，各种问题的焦点都集中于农地非农化增值收益的分配上。[1,3,5]因此，只有实现了增值收益的公平分配，才能妥善地解决以上各类社会问题，才能构建和谐的人地关系，构建和谐社会。

一、农地非农化增值收益与级差地租Ⅲ

农地非农化，即指农用地转变用途，成为城市住宅，工业，商业，休闲，娱乐用地等建设用地的过程。[4]我国的农地非农化主要通过农地征收的形式实现，政府依靠土地征收权，在支付征地补偿费或者由用地者先行垫付征地补偿费后，强制性地取得集体农地并将之转为国有土地，然后再按照建设用地规划许可的土地用途予以统一供应。农用地在被征用、开发、使用、转让等过程中产生了大量的依附于土地的由国家或政府收取而收益的资金，这部分资金我们可以称之为农地非农化增值收益。而在现实中，这部分收益尤指当农用地转变为城市建设用地以后，由于土地收益的大幅增加而使得土地价格大幅提升的部分。

而在这一过程中，我们可以看到存在这样一种情况：随着区域经济，特别是城市经济的发展和城市化进程的加快，越来越多地出现了投资收益外化的现象，其典型实例就是许多投资主体，主要是国有建设单位或国有企业在某地块或地段上投入大量资金获得这些地块、地段的级差收益外，还会引发周边或两边一定范围内不同地块产生级差收益。而这些周边或两边地块的使用者却不必投资、不费分文就获得了这些地块的级差收益，即土地升值的硕果。[2]

对于这部分由于投资引发的周边或两边一定范围内不同地块产生的并在土地所有权作用下转化为地租的收益，根据王克忠的观点[2]，这是一种级差地租，但是不同于级差地租I和II的第三种形态，简称级差地租III，它有其自身的一些特点。级差地租I是以等量资本投入等量面积，但丰度和位置不同的土地所产生的超额利润转化而来的，城市级差地租II是以等量资本连续投入同一块土地上产生不同的生产率所形成超额利润转化而来的，级差地租III则不同，它是在投资者投资某地块产生级差收益的同时引发了周边或两边不同地块产生级差收益，并在土地所有权作用下转化为地租的。级差地租III具有以下特点：一是级差地租I和II是投资主体直接投资的地块上形成级差超额利润I和II，并在土地所有权作用下转化成的，级差地租III不是在投资主体直接投资的地块上形成的，而是在直接投资地块或地段的周边或两边地块上形成超额利润并在土地所有权作用下转化成的。二是级差地租I和II来源于投资主体直接投资地块收益扣除平均利润后的余额即超额利润，由投资主体交给土地所有者，级差地租III来源于投资主体直接投资地块收益的外溢，即表现为周边或两边地块的价值，其实质仍然是超额利润，由非投资主体的受益者即周边土地的使用者交给土地所有者。三是级差地租I和II由明确的土地租赁合同规定，土地所有者和投资者即土地使用者之间租赁关系包括权利和义务，级差地租III则一般不存在这类明文规定的合同。四是级差地租I和II主要反映投资主体（土地使用者）与土地所有者之间的关系，级差地租III则主要反映土地所有者、土地投资者与周边地块使用者之间的关系。

二、我国农地非农化过程增值收益分配情况分析

我们可以将农地非农化过程划分为两个阶段：将土地征用看成是非农化配置的第一环节（征用环节），将征用后的土地出让或划拨作为非农化配置的第二环节（供地环节）。[4]而我国目前的基本情况是农民土地收益仅发生在征用环节，即农民在土地征用过程中得到补偿，一般是只能得到按农地的原用途的补偿，以后的供地环节中的土地收益主要与各级政府相关，与农民没有直接的联系，农民被排除在了增值收益分配之外。根据我们前面的分析，级差地租Ⅲ主要发生在农地被征用后由于投资引发的周边或两边一定范围内不同地块产生的并在土地所有权作用下转化的收益，所以，农民基本上或者完全分享不到其中的增值收益。而根据相关规定，政府出让土地的纯收益由地方政府直接支配，中央和省级政府都不再分成，因此，这些收入实际都成为了地方政府的收入。此外，地方政府为了招商引资，低价出让土地使用权，用地单位却参与了农地非农化增值收益的分享。因此，可以说我国农地非农化增值收益的分配存在着很多不合理、不公平的地方，概括起来主要有以下几点：[5-8]

（一）农民几乎分享不到土地增值收益的分配，利益受损严重

土地是农民的命根子，承担着为农民提供生产、生活资料及社会保障的双重职能，在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。尽管《土地管理法》中规定应该给予农民一定的生活补偿费，但现实中补偿标准不足以妥善安置被征地农民，再加上农民安置途径单一、社会保障不健全，部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民问题越来越突出，己影响到城乡社会稳定和农村经济发展。因失地农民合法权益被严重侵害，导致群众信访、申请行政仲裁等事件大幅增加，成为影响社会安定和经济发展的突出矛盾之一。

（二）地方政府“土地财政”问题严重，征地冲动强劲

在我国现实的土地增值收益分配中，土地出让金及税费收益皆留归地方政府，这极大地诱发了地方政府无节制地出让土地的动机。由于“招拍挂”制度的实施，土地市场交易价格大多会超出底价，由于溢价出让土地的收益分配目前还没有成熟的制度规定，因此，作为土地出让执行者的地方政府实际获得了由于城市增长带来的大部分土地增值收益。这个利润空间引发政府征地冲动。政府可以较低的补偿征用农民的土地，之后以较高的价格出让给企业或者个人使用。这就造成不少地方政府热衷于多征多用，低进高出，“以地生财”曾经是一些开发区作为发展资金的主要来源，搞大开发区，筹措资金，主要是打土地的主意，除盘活存量土地外，就是多征地，进行储备，地价上涨时再出让。

（三）房地产商为获取增值收益，大量囤地、炒地

在“地根”紧缩的形势下，开发企业囤积土地现象日益严重。开发商往往以较低的价格获得土地开发权，然后等待城市规划实施、基础设施建设到位后有选择地进行开发。这样开发商就获得了因规划、基础设施完善和城市经济增长带来的土地增值收益，在成本不变的同时，土地增值收益就成为了开发商的超额利润。

农地非农化增值收益分配存在的问题是多方面的，但最根本的，是公平问题，究其原因，还在于体制的不健全，不符合公平分配的要求。概括起来看，在制度层面上导致收益分配存在诸多问题的原因包括：（1）农地产权不健全。一方面，农村集体土地所有权主体缺位，在收益分配中没有“谈判地位”；另一方面，集体所有权权能不完整，比如，土地用途受到限制、法律意义上的收益权和处分权受到限制；还有就是农村集体土地所有权主体的权利得不到法律的有效保护。（2）征地补偿的标准普遍偏低，测算方法不科学。以产值作为补偿标准测算的依据不尽合理，不能反映各地的经济发展水平和区域差异；而且补偿管理不合理，大部分被乡镇截留，农民得到甚少；几乎没能反应农地的隐性价格。

三、改革的思路

在农地非农化以后，随着城市的发展，级差地租III也不断提高。这主要表现为三个方面[9]：⑴城市发展引起用地需求不断增大，由于土地的有限性势必引起地价的升高，由于地价的基础是地租，所以级差地租增加是必然的；⑵随着城市土地的投资不断增加，当融于土地的资本所有权经过一系列租约期就不断转化为土地所有权，土地资本的利息也就转化为级差地租，因而促使级差地租量的增长；⑶城市中心在向多元化和专业化发展时出现新的黄金区位，进而产生新的级差，同时城市不断扩大，远郊区和市中心的级差也会日益增大，级差地租也会提高。这将会形成巨大的增值收益。而对于增值收益的分配，按照产权收益理论，分配应以产权为基础。从我国相关法律规定来看，国家对土地实行严格的用途管制，限制农地所有者和使用者对土地的处分权，成为农村土地的终极所有权人。农村集体经济组织是农村土地的所有权人，而农民作为集体一员，共同拥有土地所有权，并通过家庭承包经营责任制取得了土地使用权，成为土地事实上的使用者和所有者。所以，我国现行农村土地产权主体是由国家、集体和农民个人三者构成，土地增值收益应遵循公平、效率、安全、专款专用以及物权的原则在这三者之间分配。为了保证对包括级差地租III在内的农地非农化增值收益实现合理分配，提出以下几点建议[3，5]：

（一）提高征地补偿标准，建立科学的征地补偿机制

可以看出，我国现行法律法规规定的征地补偿标准，无论是与农民的生产生活保障要求相比，还是与土地供应的市场价格和土地增值相比，都显得很低。这一方面导致失地农民的生产生活很容易陷入困境，另一方面给地方政府获取土地增值收益留下了很大空间，形成了地方政府盲目扩张建设用地的利益激励。从保护农民土地权益和约束地方政府短期行为的要求出发，必须提高征地补偿标准。

首先，对土地实际价值的补偿。现阶段我国农村的农地集体所有制，具体体现为现有农村人口对于土地的“等额享有”制，从而失地者所拥有的农地产权就是其应摊得的那一份。那么，政府所付出的农地补偿，便表现为该份额农地的价格。农村集体经济组织则可从中分得相当于农民每年应交的农地承包费的资本化的部分。显然，前者是基本的而后者则是从属的。另外，资源经济学理论表明农地资源价值除了直接使用价值（农产品价值）外，还包括间接使用价值（生态环境保护价值）、选择价值和存在价值。在计算补偿标准时，既要包括农地的直接价值，也要包括非直接价值。

其次，在土地实际价值补偿的基础上加上“安置性补偿”而形成总的补偿额。根据财产和权利补偿论知，完整农地市场价格至少应包括被征用农地的产值补偿价格、城市居民最低生活保障待遇、失地农民再就业培训费和失地农民创造就业机会的基本投资差额。所以，总补偿额应当能够使失地农民在生产、生活等方面，不只是保持原水平，而是能够达到当地“小康市民”的水平。只有这样才是真正公平合理的——他们对国家做出了直接的重要贡献，理应获得足够的回报。此种“安置性补偿”，本质上属于农地非农化增值的扣除。

（二）规范土地有偿出让收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金专项管理制度

要规范和约束地方政府的征地行为，并在保护农民土地财产权利的基础上促进土地自然增值的公平分享，就必须进一步规范土地出让收益的管理和使用，建立严格的土地收益基金专项管理制度。

首先，要将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户和“收支两条线”管理，实行收支全额预算管理，保障征地补偿资金能够全额到位，并由政府机构直接向被征地农户支付征地补偿费。其次，要在新增建设用地土地有偿使用费用于耕地开发保护和国务院明确要求将15%的土地出让金专项用于农业土地开发的基础上，进一步明确规定土地出让纯收益用于失地农民社会保障、土地收购储备、基础设施建设和风险备用金的具体标准和比例。再次，要明确规范土地收益基金的管理主体和相关财务制度。县、市级政府依靠土地出让纯收益建立相应的土地收益基金，严格按照政策规定的使用方向进行列支，并接受上级财政和国土部门的监督。中央和省级财政可集中一定比例的土地出让纯收益，分别建立国家和省级土地收益基金，主要用于国家大型基础设施建设项目的征地补偿和移民安置、农村社会保障、农村基础设施建设、部分资源枯竭型城市的改造、部分重点城市的土地储备和其他区域性的国土开发整治项目。

[1]周诚.论土地增值及其政策取向[J].经济研究，1994，(11):50-57.

[2]王克忠.试论城市级差地租III[J].上海市经济管理干部学院学报，2005，(1):31－33.

[3]王小映，等.我国农地转用中的土地收益分配实证研究——基于昆山、桐城、新都三地的抽样调查分析[J].管理世界，2006，(5): 62-68.

[4]诸培新，曲福田.农地非农化配置中的土地收益分配研究——以江苏省N市为例[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2006，(6): 1-6.

[5]陈华荣.城郊(农村)被征用土地的级差地租及其分配问题研究[J].湖北社会科学，2006，(5):97-99.

[6]杜莺.农地非农化增值收益分配研究[D].成都:四川大学，2007.

[7]于恩和，等.重新认识级差地租及其与土地收益分配的关系[J].经济问题，1997，(3):9-10.

[8]高雅.新型农转非土地增值收益分配机制探讨[J].特区经济，2010，(4):176-177.

[9]杜新波，孙习稳.城市土地增值原理与收益分配分析[J].中国房地产，2003，(8):38-41.

责任编辑：王玲玲

“Differential Land Rent III”and the Appreciation Distribution of Non-agriculturalization of Agriculture Land

SONG Yi-cun
(Weifang University，Weifang 261061，China)

The purpose of the paper is to analyze the appreciation distribution ofagriculture land non-agriculturalization,and gives some advice from the analysis of differential land rent III.Method of literature review was employed.The resultsshow that therearemany unreasonable and unfair aspectsabout theappreciation distribution,rooted in the system imperfection.It is concluded that in order to achieve a reasonable distribution,one hand is to raise the standard of compensation,and to establish a scientificmechanism;the other hand is to regulate the land useof theproceeds,establishmentand improvementofspecial fundmanagementsystem.

differential land rent；agriculture land non-agriculturalization；appreciation

2011-03-21

宋宜存（1980-），男，山东莒县人，潍坊学院经济管理学院讲师，博士在读。研究方向：土地经济与资源经济。

F301.4 文献标识码：A 文章编号：1671-4288（2011）05-0094-04