从潍坊市水务改革看网络型公用事业的政府规制

王广起

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

一、问题提出

城市的供水排水行业是带有明显自然垄断性的产业之一，其垄断与效率问题一直备受关注，在实际的管理过程中，也一直存在分歧。自2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》颁布实施以来，各地的供排水行业进行了一系列的产权改革与规制方法的变革，与全国各地类似，近几年潍坊市供排水行业通过引进外资，进行了旨在建立主城区供排水水务一体化经营模式的一系列改革，但时至今日，效果仍不尽如人意，市民埋怨水价太高，企业抱怨连连亏损，政府也在心痛连年增加的财政补贴。为此，有必要回顾改革的历程，分析水务一体化的利弊得失，深度分析市民、企业、政府的三方博弈问题，进一步探索政府规制的实质与方法。

二、城市供排水行业的经济学特征

在现有研究资料中，城市供排水行业，一般称为“城市公用事业”、“市政公用事业”，个别称为“网络型公用事业”“公用企业”等，由于不同的论述视角、不同的研究目的、不同的法规文件等原因，称谓往往有所区别，并且常和“基础设施”、“垄断性行业”交织在一起，为便于分析问题，在此重新界定相关概念。

公用事业(Public Utility or Utility)是经济性基础设施的一部分，是由地方政府或其委托的政府部门直接管辖的、为辖区内公众或不特定的多数人提供特定公共产品或公共服务的行业。具体包括：供水、供热、燃气、城市公交、污水收集和处理、垃圾处理、园林绿化、环境卫生、道路与桥梁等。按照自然垄断性的强弱，可进一步区分为“网络型公用事业”（包括供水、供热、燃气、城市公交、污水收集和处理）和“非网络型公用事业”（包括园林绿化、环境卫生、道路与桥梁）。这样，我们认为“城市公用事业”＝“市政公用事业”＝“公用企业”＝“网络型公用事业”＋“非网络型公用事业”。垄断性行业是指由中央政府或其委托的有关部委直接管辖的、为全国公众或不特定的多数人提供特定公共产品或公共服务的行业。具体包括：电力、电信、铁路、民航、石油等行业。

本文认为，城市供排水行业可统称为网络型公用事业。网络型公用事业作为自然垄断的典型代表而备受关注。从实践层面看，随着技术与市场需求的不断发展，网络型公用事业本身成为竞争与自然垄断并存的产业。一方面竞争机制的进入在网络型公用事业的许多领域已经成为普遍事实，民营化或说市场化取得了重大的进展；另一方面，竞争的引入并没有使网络型公用事业成为一种可以自由放任的经济，垄断依然存在，结果使得政府规制变得更为微妙、更为复杂。从理论层面上看，在信息经济学、博弈论、合约理论等基础上发展起来的激励性规制理论，从不同角度提供了一些规范化的分析模型。

网络型公用事业除具有公益性、区域性之外，其最主要的技术经济特性应是网络外部性。网络型公用事业都需要输送网络来提供服务，如：输水管道、燃气管道、污水管道、公交线路等。网络建设需要大量的固定资产投资，且大量的资本具有很强的专用性，易形成沉淀资本,因而具有很强的规模经济性；网络建成以后可提供多种服务，相关的业务结合起来进行一体化经营可以节约交易费用，因而具有很强的范围经济 (Economies of Scope)。鲍莫尔（W.J.Baumol）提出了成本劣加性(Subadditivity)概念来代替规模经济和范围经济,由于成本劣加性的存在，网络型公用事业在定价时处于两难境地，若按边际成本定价，最大限度地保护消费者福利，将无法取得足够的收入来弥补成本并获得收益；若按垄断价格定价，在弥补成本并获得收益的同时，会损害消费者福利。为解决这一矛盾，防止滥用垄断地位，政府规制便应运而生。

三、潍坊市水务改革简述

潍坊市地处山东半岛，下辖十二个县市区，总面积15859平方公里，人口847.71万。主城区包括潍城、奎文、坊子、寒亭以及高新、经济技术开发区，面积1472平方公里，其中建成区面积109.6平方公里，总人口128.36万。

潍坊市区原有供水企业三家，即潍坊市自来水总公司、坊子区自来水公司，寒亭区自来水公司。总供水能力为20.8万立方米/日。其中潍坊市自来水总公司为市属中型企业，公司已有固定资产3.4亿元，设计总供水能力20万立方米/日，DN100以上输配水管382公里，实际供水能力17.0万立方米/日，在职职工703人。坊子区自来水公司现有职工160人，供水管网长度126公里，供水能力2.6万立方米/日。寒亭区自来水公司现有职工80人，供水管网长度69公里，供水能力1.2万立方米/日。潍坊市污水处理有限公司，主要负责处理市中心城区内的工业废水和生活污水，服务人口60多万，该公司总投资2.16亿元，2000年10月建成投产，现已满负荷运行，日处理污水10万立方米以上，日脱干泥约40吨。

但随着主城区人口迅速增加，城市规模不断扩大，原有供排水公司受设备陈旧、技术落后、管理不顺的因素所制，供水服务能力严重受限，已阻碍潍坊经济的迅速发展，改革势在必行。

自2005年开始，潍坊市政府本着“积极稳妥、创新提高、完善社会功能、促进企业发展”的原则，基于一步到位、借助外力求发展的考虑，确定水务行业改革的基本思路是：选择合适的合作伙伴，利用外部资源，膨胀资产规模，整合水务市场，走供水厂网一体化、供排水一体化道路，实现四区水务一体化，依靠规模效益，促进企业发展。总体目标是：在经营区域上，着眼于做大，加强横向联合与扩张，在潍坊市四区供排水一体化的基础上，逐步向潍坊市各县市区及周边地区发展，实现规模效益；在经营区域上，着眼于做强，走供水、排水、中水纵向一体化的道路，全面整合整个水务产业链上的资源和业务，提高核心竞争力，最终将潍坊水务打造成一艘不沉的水务航母。

经多方论证，最后确定同深圳A水务集团（乙方）进行合作，经洽谈达成如下投资框架协议，并分步实施：第一步，双方合资组建“潍坊市水务集团有限公司”，注册资本3000万元，甲乙股权比例分别是35%、65%。第二步，乙方以股东借款的形式投资建设水务项目，包括水源地给水二期工程、开发区管网建设、中水处理厂等项目；乙方独立投资污水处理项目，包括以BOT方式投资建设开发区污水处理厂，以TOT方式投资建设现有的污水处理厂一期，以BOT投资建设现有的污水处理厂二期。第三步，继续增资扩股，实现潍坊市的四区供排水一体化。最终水务集团可吸引外资5亿元，资产将达到约8亿元，日供水能力35万立方米，日污水处理能力30万立方米，日供中水6万立方米。

四、潍坊市供排水一体化经营模式利弊分析

从潍坊市的水务改革方案可以看出，潍坊市的供排水一体化应包括三层含义：一是自来水供应和污水排放一体化；二是自来水和污水各行业中的生产企业和输配送管网一体化；三是相邻的不同行政区域实现供排水一体化。

（一）供排水一体化经营模式之利

1.招商引资效益大。一体化经营，造就超强垄断市场结构，市场风险小、规模效益大，可以最大限度地吸引巨额产业资本的投入。

2.缓解了财政压力。供排水属准公共产品领域，具有一定的公益性，政府理应提供力所能及的供给，但由于财力所限，政府无能为力。此时，将获利空间不同的供水与排水捆绑在一起改制，会最大限度地减轻财政压力。

3.提高了整体生产能力。注入大量的产业资本，改造和维修原供水管网，开辟新的供水渠道，改造和建设污水处理设施，结果肯定是极大提高供水覆盖率和污水处理率。

4.负外部性内部化。理论上讲，经污水处理厂处理后排出的污水，作为地表水将重新被自来水企业作为水源。若污水处理厂超标排放，污染程度越高，自来水厂处理成本也就越大。所以，排向地表的污水必须达标，否则就会增加企业自身的处理成本。通过一体化就把负外部性内部化了。

5.一定程度上实现了范围经济。实现供排水、厂网及中水回用一体化，可以充分利用其在技术、设施、管理、收费上相关相通的特点，实现资源共享，从而，有利于集约化、集团化发展。有利于资源统一配置。实行不同行政区域的供排水一体化，可以统一规划、统一配置、合理开发和利用水资源。

（二）供排水一体化经营模式之弊

1.易出现效率损失。超强垄断的单一市场结构，易导致企业大而全、小而全的经营模式扩大，抑制了专业化分工与合作的深化，排斥了竞争，阻碍了市场机制的形成与发育，最终会出现X非效率。

2.易侵害消费者剩余。据哈佛学派的SCP分析范式，企业拥有强大的市场力，具有侵害消费者剩余的理性倾向。

3.增加了规制难度。垄断及市场力的强大，加大了规制机构被俘获的可能性。垄断造成的成本黑洞进一步扩大，保护性价格监管导致的A-J效应更明显。难以通过不同层级、不同区域间的竞争逼近真实成本，仅靠物价部门象征性地积压点成本水分，无法制定合理的价格。

五、进一步完善网络型公用事业政府规制的思索

潍坊市的水务改革方案虽未直接提及或出现政府规制字样，但是，改革本身或改革自始至终的每一个进程，无不深刻渗透或充分体现出政府规制的实质。改革何以在市政府及其主管部门市政管理局的倡导下被启动，具体改什么，怎样改，方向是什么，结果如何等，将都涉及到政府规制及其实质问题。

关于政府规制（Regulation），西方学者有不同的表述，维斯卡西(Viscusi)等学者认为，政府规制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。史普博(Spulber)认为，政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需政策的一般规则或特殊行为。金泽良雄认为，政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为。植草益认为政府规制是社会公共机构(一般指政府)依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。萨缪尔森也把政府规制限定在政府对产业行为的限制上。斯蒂格利茨认为政府对产业的保护、扶助以及合理化转换等，都应看作属于政府微观规制的范畴。

本文认为政府规制是指具有法律地位并相对独立的行政机构依照一定法律和规则对企业活动进行限制的行为。政府是实施规制的主动者，对象主要是微观经济活动以及参与这些活动的企业、个人或组织机构。政府规制的实质在于：第一，政府规制是政府主体的一种行政行为，同其他国家权力相比较，具有主动性、广泛性、自由裁量性等特点；同企业集团、消费者等权利相比较，具有强制性、单方性、优越性等特点，同时，它又是须依法限制的一种行为。第二，政府规制是一种制度安排或结构，是行为主体依据成本－收益分析进行权衡的结果，只有一种规制结构净收益大于零，且在各种可供选择的规制结构中净收益最大，才是最优的、均衡的规制结构，此时对规制的需求就等于规制的供给，各行为主体无意也无力来打破这一均衡。第三，政府规制是一种利益分配和调整，政府具有多重目标函数，政府并不能够被简单地假设为自觉为实现公众利益最大化而服务的组织，政府政策通常是各利益集团多次和长期博弈的最终结果。政府规制的总体目标是实现资源最优配置和社会福利最大化。达到总体目标的途径是不断地调整和实现政府规制的均衡。政府规制均衡是规制的净收益最大化和规制需求与规制供给相等时的一种状态，是政府、企业、用户三者两两之间的行为和力量的均衡，是局部行业利益和整体区域利益的均衡，是各行为主体在经济活动中不断博弈而实现的一种均势状态。

由于我国的经济发展水平、体制和文化传统等基本国情不同，特别是我国经济正处于特殊的双重经济转型期，即由二元经济转向一元经济、由计划经济转向市场经济，其规制主体、规制客体、市场基础、垄断结构等与西方市场经济国家存在极大的差异。具体地说，一是市场发育不完善。市场主体的培育仍未完成，政企尚未完全分离。由于历史上进入壁垒的限制，使新的企业主体还没有做强做大，供给能力偏小；城市居民的收入水平有所提高，但也很难承受高额的消费；新的市场的运行制度有待进一步健全。二是供求市场低水平运转。一方面公用事业负债经营、效率底下、产品供不应求；另一方面，价格倒挂，用户在收入不断提高的情况下，仍以具有惯性的低价享受着低水平的劣质服务。由于公用事业的强正、负外部性，目前低水平公用事业已成为城市经济发展的制约瓶颈。三是由于地方政府财力有限，在政府多重目标的价值趋向下，企业承担着一些本该由政府承担的社会性义务。四是规制机构的体系不科学。机构尚未独立和健全，职能尚未完成转换，制度残缺，方式方法仍是原行政体制的历史沿革，规制水平和规制能力相对低下。

在多重委托代理分析模型基础上的激励性规制理论看来，网络型公用事业的基本问题应该是激励成本与信息租金提取之间的权衡问题。政府规制改革实质上是希望诱导出私人信息，从而降低信息成本、提供适当的激励。政府是改革的主体和倡导者，针对我国的实际情况，政府应重新构建网络型公用事业政府规制内容和有效竞争市场，主要应包括重新规划和设计市场结构，培强做大市场主体、合理选择经营模式、科学运用规制手段、科学设置规制机构、制定完备的应急预案等，具体地说：

（一）深化以产权改革为中心的市场化改革。E.S.萨瓦斯在其著作《民营化与公私合作的伙伴关系》中详细描述了提供公共服务的几种制度安排：一是委托授权，包括合同承包（部分服务、全部管理）、特许经营（场域特许使用、租赁）、补助、凭单、法令委托；二是政府撤资，包括出售、无偿赠与；三是政府淡出，包括民间补缺、撤出、放松规制。我们可以参照其分析框架，针对当前存在的实际情况，可以通过政企分离、产权重组、招商引资、股份制改造等不同路径，逐步培育出具有强大生产力和竞争力的市场主体，逐步完成由国有国营单一市场主体，向国有国营、国有民营、民有民营等多种市场主体的转变。

（二）灵活运用政府规制手段。政府规制的总体目标是实现资源最优配置和社会福利最大化，因此，针对不同的市场结构和市场行为，应需要采取不同的规制方式。黑夫兰(Heffron,1983)从现实的角度设计了一可资借鉴的分析框架：经济性规制、社会性规制和辅助性规制。经济性规制从市场失灵的角度出发，涉及产业方面的市场行为如费率、产品或服务的质量和数量、竞争行为等；社会性规制用以纠正不安全、不健康的产品及生产过程中的有害副产品；而辅助性规制泛指各种社会福利保障，诸如社会保险、公费医疗、卫生、环保、教育方面的规制。由于我国固有的政治、经济体制的一些特点和弊端，使政府对经济性规制的关心相对于社会性规制要差一些。而在其热衷于经济性规制的地方也存在规制制度、工具、方法不当或错位的现象。事实上，对于不同的市场结构，应采取不同的政府规制方式，在不同的规制时期，根据行业特点、企业经营能力、规制成本、用户承受力等综合外部因素，正确运用特许经营条例，科学设置经营期限、产品范围、经营的区域，科学设置进入与退出壁垒。既要运用保护机制，保护企业的投资积极性，又要运用激励机制，适时引入虚拟竞争，防止其攫取高额垄断利润。

（三）完善价格管理机制。对价格的规制最主要、最复杂。传统上对价格的规制主要有两种思路，一是着眼于弥补成本；二是着眼于制定上限价格、替代竞争、标尺竞争等，其意在努力诱导出真实成本。但是，从广义上讲，信息的不对称是绝对的，企业凭借信息的绝对优势而获得部分信息租金是难以避免的，规制的目标是将其控制在相对公平合理的范围之内。因此，政府可以灵活运用价格规制手段，在特许经营的初期，在供给能力较低的情况下，为保护其积极性，可允许其“成本黑洞”的存在，按照保本微利原则，制定成本加利润的价格；当市场发育比较完善、供给能力比较强大时，可采用激励政策，制定上限价格，努力挤压成本水分。

（四）慎重确定经营模式。网络型公用事业大都是自然垄断性产业，纵向一体化和纵向厂网分离是其常见的经营模式。不同行业的技术要求不一样，即使同一行业，不同城市的情况也不一样。单从经济角度讲，一体化模式的规模效益高、垄断利益大、竞争效益低、财政压力小、招商引资效益大；厂网分离的情况应相反。政府可在不同行业，根据不同的发展进程，利用新旧交替的发展契机，慎重选择合适的经营模式。

（五）科学设置规制机构。应增强规制机构的独立性，转变原规制机构的观念和职能，提高规制机构的能力和水平，依法履行规制职能。同时，依法加强对规制机构的规制，努力增加其设租创租的成本。关于对产品质量的规制，关键是质量的鉴定机构要独立出来，可委托权威的独立的第三方提供质检报告，改变由企业单一自我鉴定的状况。此外，政府要制定完备的规制应急预案，防患于未然。网络型公用事业是城市经济正常运行的基础产业，高效、有序、安全是最基本、最重要的要求。当经济手段失效，企业的价值趋向同政府及公众的目标要求严重背离，进而威胁公用事业运行安全的时候，政府要采取相应的应急措施。

[1]Crew·M，P·Kleindorfer.Regulatory econom ics:Twenty years of progress？[J].Journal of Regulatory Econom ics，2002，21(3).

[2]Sappington·D.Regulating horizontal diversification[J].International Journal of Industrial O rganization，2003，21(3).

[3]丹尼尔·F·史普博.管制与市场[M].上海:上海人民出版社，上海三联书店，1999：45.

[4]植草益.微观规制经济学[M].北京:中国发展出版社，1992.

[5]周勤.转型时期公用产品定价中的多重委托－代理关系研究[J].管理世界，2004，（2）.

[6]罗亮.网络型公用事业规制理论的进展[J].经济学动态，2004，（10）.

[7]山东省城市公用事业改革座谈会典型材料汇编[G].2004.

[8]潍坊市城市公用事业改制情况汇报材料[Z].2010.