整体政府视阈下的政策执行力研究

何永军

(中国矿业大学文法学院，江苏徐州 221300)

整体政府视阈下的政策执行力研究

何永军

(中国矿业大学文法学院，江苏徐州 221300)

政策执行力是近年来学术界研究的热点。随着新公共管理理论的衰微，盎格鲁－撒克逊国家先后进行的整体政府改革，引起了人们的广泛关注，也为学者们研究政策执行力提供了新的视角。文章对整体政府的结构、伙伴关系及其运作机制与提高政府的政策执行力之间的关联性进行了梳理。［关键词］整体政府;政策执行力;新公共关系理论

20世纪90年代以来，随着新公共管理理论的衰微，西方国家先后进行了整体政府改革，国家的政策能力受到了关注，政策执行力的重要性也凸显成为时代主题。

一、整体政府与政策执行力概述

从西方政府改革运动及行政组织理论演进的历史来看，其公共服务改革大致经历了官僚制和新公共管理两个阶段。一般认为，新公共管理自20世纪90年代末已进入了后新公共管理时期［1］。在美国，对新公共管理进行批评的代表性人物是罗伯特·登哈特。而在新公共管理改革先锋的盎格鲁—撒克逊国家先后进行了整体政府改革实践。整体性治理理论建立在两个背景之上:一是盛极一时的新公共管理的衰微;二是信息技术的发展，即数字时代的来临。整体政府的含义广泛，既包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府。整体政府改革范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织;其目标是解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及提出加强协调的一系列相关措施［2］。

一般认为，政策执行是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源进行宣传、协调与监控等各种方式，实现既定政策目标的动态活动过程。政策执行是政策循环系统中的关键环节，是把政策目标转化为政策现实的唯一途径。政策执行力是向量，包含着执行能力和着力方向两个要素。政策执行能力是标量，即仅仅具有大小的规定性，而没有包含方向的规定性。政策执行能力强，未必能够保证政策执行力强。因此，提高政策执行力不仅要提高政策执行能力，更重要的是确保按照政策目标所指示的方向正确执行政策。

二、整体政府改革与提高政策执行力的内在关联

当前，整体政府改革已有许多可资借鉴的成功经验。本文从整体政府的结构功能、伙伴关系、运作机制等方面，探讨其与提高政策执行力之间的关系。

(一)结构功能

组织结构是政策执行主体的组织躯体框架，是组织各部分之间的排列顺序、空间位置、聚集状态、联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式。政策执行系统的各要素和资源必须通过组织结构才能发挥作用，不同的组织结构影响政策执行的效率、效果和效能。从结构功能角度来看，整体政府一般被看作是一种有意识的组织设计或机构重组。整体政府形成了与传统官僚制和新公共管理模式不同的新型政府治理结构。挪威政策科学家Tom Christensen和PerLagreid从结构的角度，把整体政府分为等级式与协商式两种形式。

等级式改革是基于政治与行政领导的同质性，关键在于为整个政府组织建立相应的组织架构，注重权力的集中和组织各要素的统筹协调。这种组织架构通常采取积极的、自上而下的方式推动政府改革，或通过在纵向上加强中央对更多下属机构的控制，横向上促进中央各部门和专业机构的团结协作的方式强化中央的权力。整体政府是以官僚制为基础的，但克服了官僚制层级节制的组织形态，通过整合，推行网络化的组织结构形式，建立网络式服务的组织形态。这样不仅可以加快知识经济时代信息传递的速度和真实度，为政策有效执行提供信息保证，同时使政策在上级管理者和下属之间沟通顺畅，政策意图可以在网络化结构中多中心传递，减少政策执行过程中由信息垄断产生的扭曲和偏差。

协商式改革是基于政治与行政的异质性，认识到各个组织主体之间的职能和利益追求不同，因此，各利益主体应该通过协商实现功能整合。协商的范围不仅包括内阁内部的协商、参与跨部门的特殊计划、任务或项目各部门之间的协商，还包括联合提供服务的各专业机构之间的协商。合作是协商而非等级命令的结果，可以通过松散而系统化的协商达到。协商式改革使更多的主体参与到决策过程中，各决策子系统能够更多地表达自己的主张和意见，增加决策的透明度。通过协商，政务得以公开，以便对决策过程进行有效的监督。通过协商，不同的声音和方案得以充分的关注，独到见解的政策意见得以保留，从而形成一个优胜劣汰的机制。通过协商，最大程度上统一了各行动主体的喜好方向，增强了“喜好强度”，这意味着政策行动主体能够采取积极行动最大限度地调动资源来执行政策。整体政府整合了政府机构间的力量，使正确的指挥、密切的配合、有力的监控以及对人力、财力、物力的科学调配在组织结构上得到保障。

(二)伙伴关系

伙伴关系是指两个或两个以上的组织或机构分享共同议程协同工作，同时保持自身的目标及其活动独立性。Steve Martin根据英国整体政府的整合状态，提出维系伙伴关系整合工作的三条基本原则，即治理系统的灵活性原则、有效整合工作的能力性原则和公共服务的文化创新性原则［3］。伙伴关系的核心就是整合工作，整合工作有资源整合和政策整合两种基本方式。因此，在利用伙伴关系重构权力关系过程中有两个重要的问题:1)政策、资源在政府内部伙伴中的整合。这种整合主要依据不同部门在公共事务治理中履行不同职能，但这种伙伴关系中，不同部门之间的关系可能并不完全平等。整合工作就反映了这种不完全平等的关系，政策和资源往往会朝着整合的主导方集中。2)政策、资源在政府与外部伙伴之间的整合。与新公共管理摒弃官僚制不同的是，整体政府是以官僚制为基础，注重发挥公民组织、民营机构的作用。

美国著名行政学家尼格罗(L.G.Nigro)指出:“在任何高度复杂的组织中，要想使任何决策得以贯彻执行，必须调动各个层次的人员。只有他们的决心、他们的积极性和他们的认可才能决定一项决策能否及时得以贯彻”［4］。整体政府下的伙伴关系有利于形成良好的政策执行的文化环境和培育优秀的组织精神，伙伴关系使政策执行者认识到政策执行的效果与自己有着直接的利益关系，因而，在执行过程中会产生紧迫感，避免了执行偏差。政策资源的整合为政策执行提供了物质基础、资讯基础与社会基础，特别是执行者在执行过程中获得了相应的权力资源，从而具备了相应的政治影响力和行政权力。整体政府更加注重培养牢固而统一的价值观、团队建设、组织参与性、信任、价值为本的管理与合作，并加强公务员伦理道德建设与自我发展等意识，而公共政策主体所持有的价值观在整个政策执行过程中起着至关重要的作用。

(三)运作机制

与传统官僚制注重输入和新公共管理注重产出控制不同，整体政府治理结构是以结果为导向建立的［5］。整体政府是以围绕结果定义组织，即组织必须负责结果的达成，使用本组织的预算购买所需要的服务内容和功能。整体政府下政策执行机构垂直整合，加强了组织与组织间的影响力，避免了在政策执行阶段，各种组织性的利益团体左右政策的执行。对基层官员采取在职训练与职业生涯教育计划、提供诱因与奖励制度等手段，使官员拥有强烈的责任感，促使官员能够采取积极服务民众行为的重要方法。在不确定的世界里，行政不能程序化，因而必须使用裁量权，对基层执行者裁量权的控制并不是用指示或命令等直接手段，而是通过加强对基层执行者的培训、教育等间接手段，创造良好的组织文化环境。政府将标的团体行为纳入执行过程之中，找到评估标的团体之社会、经济结构与政策需求的方法论与理论架构，以形成执行过程架构。政策执行还是政策执行者和标的群体双向互动的过程，标的团体对政策理解和认同程度高，就会表现出对政策执行的主动配合和积极支持。反之，则对政策执行产生消极抵触情绪。

政策执行力是一种由内在品质决定的向外张力，它的内核是决定政府行动集中统一的意志力，政策执行依赖不同层次、不同部门的政府机构和官员形成的统一意志，意志力是把庞大的政府系统凝聚起来的力量源泉，缺乏意志力的政府系统必然会出现日益严重的离心倾向。内核之外是在政府意志统一基础上产生的行动力和政府的公信力。整体政府改革下使拥有相同价值信仰与政策立场的成员组成联盟组织，联盟成员采取若干宣导与营销策略，以影响政府的政策，其最终目标是希望能够得到有利于本联盟利益的政策产出，这种产出所引起的冲击将会反馈到宣导联盟。宣导联盟彼此之间所采取的策略可能会相互冲突，但通过中间的政策掮客的协调，就容易取得平衡的政策影响力。萨巴蒂尔认为，信仰体系是宣导联盟成立的关键要素，它包含三个层次: 1)规范核心，即基本的规范性与本体论思想，是某项政策立场的哲学基础，是最无法改变的信仰概念。2)政策核心，即基本的政策立场，要改变也相当的困难。3)外核，指执行政策核心的工具性决策与信息。宣导联盟的信仰体系恰好与政策执行力的多圈结构相吻合［6］。

总之，西方整体政府改革在实践上取得积极成果的同时，也存在不少问题。如，绩效管理鼓励组织和个人去实现他们自己的绩效目标，而整体政府的目标是促进组织之间的合作、网络化和协作，两者之间存在一定的紧张关系。整体政府倾向于模糊纵向责任，如何更好地平衡纵向责任、横向责任和对下级组织的回应也是需要厘清的问题。需要强调的是，整体政府远非仅仅涉及价值中立的行政技术问题，责任、合法性、权力关系和对政府组织的信任都是根本性的政治问题，新的技能、组织文化的改变和建立相互信任的关系都是一项长期的工程。因此，整体政府下的政策执行过程中的责任、绩效考核、文化建设等都是仍需思考的问题。

［1］竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理，2008(10):55.

［2］(挪威)Tom Christensen PerLagreid.后公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府［J］.张丽娜，袁何俊，译.中国行政管理，2006(9):84－87.

［3］张立荣，曾维和.当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴［J］.中国行政管理，2008(7):108－110.

［4］R.Denhardt.The Pursuit of Significance:Strategy for Management Success in Public Organization［M］.Belmont，CA:Wadsworth Publishing Company，1993.

［5］彭锦鹏.全观型治理:理论与制度化策略［J］.政治科学论丛(台湾)，2005(23):71－100.

［6］李允杰，丘昌泰.政策执行与评估［M］.北京:北京大学出版社，2008:81.

Research on Policy Executive Power from the Perspective of Joined－Up Government

HE Yongjun

(College of Literature，Law＆Politics，China University of Mining and Technology，Xuzhou Jiangsu 221300)

Policy executive power has become the academic research focus in recent years.With the decline of new public management theory，the angles－Saxon countries have the Joined－Up Government reform，which has attracted widespread attention，providing a new perspective for the scholars when they are doing researches on policy executive power.In this paper，the author discusses the structure of the Joined－Up Government，the partnership and the correlation between its operating mechanism and improvement of the government＇s policy executive power.

Joined－Up Government;policy executive power;new public relation theory

D63

A

1671－7422(2011)04－0026－03

10.3969/j.ISSN.1671－7422.2011.04.006

2011－04－28

何永军(1982—)，男，江苏徐州人，硕士生。

(责任编辑 陈咏梅)