论群租者居住权保护中的政府责任——以公共租赁房建设为视角

沈福俊

(华东政法大学 法律学院,上海 200042)

一、由政府对群租行为的规制所引发的话题

近年来,由于国内很多城市房价的持续上涨以及由此而带动的房租的不断攀升,使一部分离开家乡而在另一个城市工作、学习的人由于没有相应的财力购买住房和正常租房,只能选择多人共同租赁一套房屋进行群租。在这种分割租赁的过程中,出租人或者承租人擅自改变房屋构造结构,改变水、电、气线路等,违反了现有规定和标准。而且,分割出租行为不仅因居住密度增大而无法保障承租人的基本生活条件,还因承租人过度占用公共资源侵害其他业主的合法权益,导致了较多的矛盾和纠纷。正是由于群租现象产生的消极影响,政府部门加强了对群租行为的规制。

住房和城乡建设部于2010年12月1日颁布的《商品房租赁管理办法》第8条规定:“出租住房的,应当以原设计的房间为最小出租单位,人均租住最低面积不得低于当地人民政府规定的最低标准”、“厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住”。上海市人民政府也于2011年7月公布《上海市居住房屋租赁管理办法》,同样对近几年来房屋租赁市场中暴露出的群租问题,加强了相应的规制措施:第一,明确了“最小出租单位”,即必须以一间原始设计为居住空间的房间为最小出租单位,同时强调不得分隔搭建出租或者按床位出租,也不得将厨房、卫生间、阳台、地下室等出租供人居住。第二,明确“最低人均承租面积”,即以一套住房中居住空间为基准,人均不得低于5平方米。①在此之前,一些地方政府也加强了对群租行为的整治。如上海于2007年9月开展了一场规模最大的整治群租行动。②广州从2009年9月开始,强拆“房中房”并处房主五万到十万元罚款。北京也发出联合整治群租通告,群租房违规隔断须拆除。2009年10月初,北京市昌平区公安分局等8部门成立百余人的联合执法队,清理小区838间地下群租房。③

以上情况说明,群租现象产生的危害已经引起政府部门的高度重视。然而,作为公共管理与公共服务主体的政府部门,对于群租行为,究竟是采取简单的方式将其“消除”,还是应当遵循政府应当具有的公共服务理念,积极稳妥地为这些远离家乡的群租者提供稳定的居住条件?这应当是我们在建设法治政府、服务政府进程中,所应当予以慎重考量的一个问题。

二、“楼市调控”背景下群租行为的蔓延考验政府的选择

近年来,群租现象在一些大城市愈演愈烈,而群租者的无奈与艰辛也成了我们必须加以关注的一个话题。在《上海商报》曾经进行的一次网上调查中,就有比例高达94%的业主表示曾经听说或在自己的周边见过群租现象。而听说过的群租类型花样百出,利益驱动使得越来越多的房东甚至是不相关的人介入其中,演化出了不同的模式,隐隐有成为一种“新职业”的架势。④可以说,城市中的群租者是我们这个社会的一个弱势群体,他们选择以群租的方式解决居住问题实在是一种生活的无奈。

统计数字显示,目前我国流动人口已达1.5亿,其中刚毕业的大学生、低收入的打工族占了多数。为了栖身城市,一次次整治之后,仍然不断有人加入群租一族。“群租族”的居住权该如何保障,已经成为立法者和城市管理者所关注的重要问题。⑤从理论上说,国家禁止群租的规定保证了租房者的住房空间,但其直接后果是房租的上涨。最终还是难以解决困难群体的居住问题。2011年2月媒体的一篇报道,就非常明显地说明了这一问题。2011年2月16日出台的北京楼市调控新政,强化了限购、保障房建设、税收金融监管措施。该年伊始,随着国务院调控房地产新政的发布以及北京等一线城市的房产调控细则的陆续出台,想买房的人少了,租房的人多了,租房价格持续上涨,导致群租现象纷纷重演,住房和城乡建设部《商品房租赁管理办法》中的群租禁令受到空前挑战。记者到北京东四环调查发现,50平方米的一居,去年月租为1500多元,现在2000元都很难租到;2010年三居精装月租3500元的房子,2011年也涨到了月租5000多元。在北京沁园公寓,不断有人提着大包小包出出进进。这里是北京最著名的群租地。2010年因为一群租屋发生大火,业委会和物业公司为每一住户发放了门禁卡限制群租,即便这样,依然有群租,厨房、客厅全都住着人,一间不大的房间被隔成几个小间。有人住的隔间除了放一张床、一把椅子外,再无落脚之地。在上海,群租也一样普遍。群租人在网上发布的入厕排队视频一度走红,很让人心酸。媒体称,《商品房租赁管理办法》已于2011年2月1日起实施,但随着大批探亲人员的返回,越来越多的人在买不起房、房租太贵的情况下,一味地不让群租,或绝对禁止群租,根本是难以做到的事。一面是大量的群租现象,一面是住建部的禁止令,如何使居者有其屋而又不违反禁止令,恐怕仍是一道难题。⑥由此可见,对于群租问题,仅靠政府的一纸禁令难以解决根本问题。

群租现象的出现,从表面上说,是一部分低收入群体的生活窘迫问题,而从本质角度说,则是政府所必须提供的公共产品和公共服务不到位的问题。因此,对于该部分群体在城市的夹缝里求生存的尴尬状况应当如何关注,政府必须加以思考和选择。

温家宝总理在2010年夏季达沃斯论坛上指出,“住房问题既是经济问题,更是影响社会稳定的重要民生问题,稳定房价和提供住房保障是各级政府的重要职责”,并提出要“发展公共租赁住房,满足多层次的住房需求”。⑦这说明,1988年住房体制改革所启动的“住房商品化”逐步瓦解了计划经济体制下的“公共租赁住房分配制度”,国家放弃了住房建设和供给的职权和责任。20年后的今天,面对住房自由市场与人的基本居住需求之间的尖锐矛盾,国家在新的市场经济和社会体制下,又不得不重新拾回干预住房市场、保障公民居住权利的责任。⑧为此,笔者认为,在大力提倡建设法治政府、服务政府的今天,通过完善与履行政府保障公民居住权的职责,体现现代政府的公共服务功能,应当进一步强化政府的住房保障义务。所以,面对群租现象的出现与蔓延,政府部门不能仅仅以简单化的禁止或者强制整治为其工作的主要内容,而应当是积极作为,以实现政府对公民的居住保障权为其行政的出发点。因为,少一点整治,多一些实实在在的服务,理应成为我们各级政府面对群租现象的一个最基本的选择。

三、发展公共租赁住房是政府保障群租者居住权的积极举措

在一个社会中,居住问题历来是人赖以生存所必须保障的首要问题之一。“在人的所有欲望中,生存的欲望具有优先地位”。⑨如果没有了生存,其他一切都变得毫无意义。所以,对贫困者的“生存照顾”,是国家和政府必须恪守的职责。⑩高房价态势下“群租”问题的出现乃是一部分低收入群体解决生存问题的“无奈”之举。那么,我们的政府部门是为他们排忧解难,还是仅仅是单纯的禁止群租,确实是一个值得深思的问题。

(一)一些国家和地区通过发展公共租赁房制度解决困难群体居住问题的经验

在世界上很多国家和地区,积极发展公共租赁房以解决一部分困难群体的居住问题,已经成为政府的一个重要选择。即便是作为当今世界头号经济强国的美国,也积极实施对低收入者进行关注的“公共租赁房(公租房)”制度。在美国,“公租房”的服务对象主要是合法的低收入家庭、老年人和残疾人,目的是为他们提供安全而合适的租赁房屋。“公租房”租户的资格严格按照收入水平界定。联邦住房与城市发展部根据“公租房”所在地区的中等收入为标准,家庭收入为这一标准80%的被界定为“低收入家庭”,为这一标准50%的为“超低收入家庭”。为确保“公租房”的房源供应,美国政府规定每一个住宅小区在规划和建设中,应将一定比例的房屋留作“公租房”,在纽约这个比例是20%。在加拿大,政府给无力租房的低收入群体提供各种形式的住房补贴,这些低收入家庭主要集中在蓝领工人、新海外移民、身体残疾者、家庭离异等群体中。公共住房(由政府修建管理,租金依据家庭收入交纳,或者直接上缴收入的三成)、公益房(由民间组织管理,2/3的住户要依据收入交纳房租)、联营房(半数房屋的房租视收入水平而定,另外半数完全由市场定价)、租金补贴房(由房东所有,房东会得到政府补贴以降低租金)是四种最主要的形式。四种形式为不同类型的需求者提供了多样的选择。⑪在日本,有一种住房叫“公营住宅”,就是由日本各级政府建造并管理的向低收入者出租的住宅。为缓解住房难,日本政府于1951年6月颁布实施《公营住宅法》,该法至今已修改了14次,最后一次修改于2007年5月完成,但是其“以低廉房租向住房困难的低收入者提供住宅”的宗旨始终未变。根据该法,房源可以通过政府自建、购买、租借等方式提供,国家要对地方政府的公营住宅事业提供财政、金融和技术上的支持。中央政府对于地方政府自建、购买和租借公营住宅可提供除去土地费用一半的资助,翻建住宅可补贴1/3的费用。2007年,日本政府对《公营住宅法》实施细则中的收入标准进行了修改。为确保低收入者的利益,按照2007年国民收入情况,倒数25%的月收入水平降为15.8万日元,入住上限遂改为以此为标准。房租主要根据入住家庭实际收入确定,每一档收入都对应着具体的基本房租。而在新加坡,政府早在1960年就成立建屋发展局,负责解决公共住房问题,并于1964年推出了“居者有其屋计划”。经过近50年的发展,如今新加坡已形成了以公共住房为主、商品房为辅的房地产市场格局。在过去50年中,新加坡政府建造了近100万套公共住房,解决了80%人口的住房问题。据了解,新加坡常住人口约440万,85%的公民居住在政府的组屋;其中93%的居民拥有组屋99年的房地产契,7%的低收入家庭向政府廉价租赁组屋,15%的高收入家庭居住在私宅。新加坡由此成为全世界住宅问题解决得最好的国家之一。新加坡公共组屋制度基本上是以法律的形式存在,政府颁布了《建屋与发展法令》和《土地征用法令》,以确保组屋的供应。其住房政策的核心是解决中低收入者的住房问题,因此新加坡的组屋一般都以小户型、低价位为主。如对于无力购房的总收入介于800到2000新币的新加坡公民,可以以低廉的价格租赁组屋。家庭收入在800新币以下的申请一室一厅,每月的房租最底仅为26新币,约合人民币130元。⑫

在我国香港地区,经过几十年的发展,也建立起了仅次于新加坡的亚洲最健全的保障性住房体系。现行香港公共房屋包括廉租屋、居屋和房委会下辖的临时房屋三个类别。前两者占公共房屋总数的90%,主要由政府建设,出租给低收入居民。目前,香港共有约73万套公屋住房,超过200万人租住其中,约占香港总人口的29%,成功解决将近1/3香港人口的住房问题。香港地区不仅有细致的公屋立法,而且非常重视管理制度的完善。公开透明、违规必惩的制度和规范无疑是香港公屋制度运行良好的法治保障。⑬

从国外以及我国香港地区实施公共租赁住房的经验可以看出,很多国家和地区为解决低收入群体的住房问题,大都采取了以政府为主导的公共租赁房的有效对策,以实现大多数人“居者有其屋”的梦想。尤其值得关注的是,很多国家和地区都以较为完善的法律制度规范和管理公共租赁房制度的运作。如各国在推动保障住房建设中,均有相关的法律做保障。比如英国的《住宅与城镇规划法》(1919年),美国的《公共住房法案》(1937年)、《国家住房法》(1949年),日本的《公营住宅法》(1951年)均以法律形式对保障性住房建设作出了明确规定。⑭这些经验值得我们在面对城市群租者的住房问题时予以借鉴。

(二)以公共租赁房形式保障群租者居住权是政府履行“给付行政”的职责

我们经历了从计划经济时代到市场经济时代的转变,而与市场经济体制以及宪法所确定的“国家尊重和保障人权”原则相适应,行政的目标就是服务,其应有的模式就应当是给付行政。给付行政理论是德国学者恩斯特◦福斯多夫在1938年发表的《作为给付主体的行政》一文中首先提出的。他认为“在20世纪,人民总是先求能够生存,以后才会要求享有自由、秩序和福利。国家因此而负有广泛照料人民生存的义务,并受这种义务之拘束。任何一个国家为了维持国家稳定,就必须提供人民生存之照顾。”⑮同样,对于城市群租者的居住问题如何解决,是摆在各级政府面前的一个以履行给付行政职责为内容的现实问题。究竟是采取简单甚至粗暴的“消灭”方式,还是积极履行政府职能,尽力为这些远离家乡的人群解决住房问题,是考验政府执政能力的一项重要指标。特别是对于这些已经陷于困境的群租者来说,政府积极地为他们排忧解难,使他们有一个基本的安身之地,以实现他们在城市中进行奋斗与发展的梦想,更是政府的一项责任。

值得关注的是,国务院以及一些地方人大或政府已经意识到了这一点。国务院于2007年8月发布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,明确“住房问题是重要的民生问题”,要求“省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责,要对所属城市人民政府实行目标责任制管理,加强监督指导。有关工作情况,被纳入对城市人民政府的政绩考核之中”,并强调“解决城市低收入家庭住房困难是城市人民政府的重要责任。城市人民政府要把解决城市低收入家庭住房困难摆上重要议事日程,加强领导,落实相应的管理工作机构和具体实施机构,切实抓好各项工作;要接受人民群众的监督,每年在向人民代表大会所作的《政府工作报告》中报告解决城市低收入家庭住房困难年度计划的完成情况”。根据这一要求,《深圳市保障性住房条例》于2010年7月1日起实施,这部旨在完善住房保障制度、改善住房困难群体居住条件的条例规定“本条例所称保障性住房,是指政府投资建设或者通过其他途径筹集的,以限定的标准和价格,向符合条件的住房困难家庭和单身居民出租或者出售的住房,包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房等多种形式”。其中一个引人注目之处就是,首次将保障性住房覆盖到非户籍人口,并在保障住房规划、建设、准入、受理等各个环节都作了规定。重庆市人民政府也于2010年6月发布《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》,规定公共租赁住房“是指政府投资并提供政策支持,限定套型面积和按优惠租金标准向符合条件的家庭供应的保障性住房”,并规定申请人的条件为“年满18周岁,在重庆有稳定工作和收入来源,具有租金支付能力,符合政府规定收入限制的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来渝工作的无住房人员”,并从政府职责的角度就公共租赁房的规划建设、资金来源和监督管理等事项作了规定。上海市人民政府也已经于2010年9月4日发布《市政府关于批转市住房保障房屋管理局等六部门制订的〈本市发展公共租赁住房的实施意见〉的通知》,对公共租赁房建设的基本思路、房源要求和标准等问题进行了部署,如明确“公共租赁住房主要为成套小户型住宅或集体宿舍。新建公共租赁住房,应符合安全卫生标准和节能环保要求,确保工程质量和安全。成套建设的公共租赁住房要综合考虑住宅使用功能与空间组合、居住人口等要素,合理确定套型比例和结构,套均建筑面积一般控制在40—50平方米。以集体宿舍形式建设的公共租赁住房,应符合宿舍建筑设计规范的有关规定”。同时,制定了符合实际的准入条件,如“申请公共租赁住房的对象(包括单身家庭)应同时具备四项条件:一是具有本市常住户口,或持有《上海市居住证》和连续缴纳社会保险金达到规定年限;二是已与本市就业单位签订一定年限的劳动或工作合同;三是在本市无自有住房或人均住房建筑面积低于15平方米,因结婚分室居住有困难的,人均面积可适当放宽;四是申请时未享受本市其他住房保障政策。各区(县)政府根据上述基本条件,可结合本区(县)经济社会发展等情况,制定具体的准入标准,并可适时调整;准入标准应向社会公布”。⑯这说明,即使不具备上海户籍,只要符合上述条件的人就可以申请居住。

同时,国家层面也积极推进公共租赁房建设。2010年9月17日召开的全国加快保障性安居工程建设工作座谈会要求,要加强公共租赁住房建设,使处于“夹心层”的中等偏下收入住房困难居民、新就业职工、新毕业大学生以及外来务工人员等,通过梯度消费逐步实现住有所居。⑰2011年全国保障性安居工程住房建设规模或将高达1000万套,相比2010年的580万套,增长72.4%。而计划新增的420万套住房中,公共租赁房将占主要部分。财政部等部委也发出通知,将中央财政补贴、土地出让纯收益和公积金增值收益部分所产生的资金进行统筹使用,允许地方政府建设公共租赁房也可以使用此笔资金。⑱而且,根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和2011年3月《政府工作报告》的要求,我国将重点发展公共租赁住房,逐步使其成为保障性住房的主体。这说明,以建设公共租赁房为主要形式的住房保障模式已经得到了确定。从中央到地方的各级政府已经意识到,以公共租赁房的形式解决类似于群租者的一部分困难群体的居住问题,是政府应当承担的责任。

四、立法规范公共租赁房制度以明确政府保障困难群体居住权的法定职责

“政府的目的在于为人民谋福利”,⑲洛克的这句话,非常准确地说明了政府运作的目的所在,其根本要求在于政府应当是一个为公众提供公共服务的政府。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中首次提出了建设服务政府的目标,并要求“逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制”。而服务型政府的最大特征,就是“以人为本,以追求公民的最大福祉为宗旨”。⑳这也应当是现代行政法对政府职责提出的符合时代发展趋势的新要求。有学者认为,以市场体制和公民自由权利为社会条件,行政法在整体上大致可以分为秩序行政法和社会行政法。前者以保障经营自主权和其他公民自由权利,后者以实现公民社会权和其他公法受益权,作为确定政府职能和评价政府活动合法性的基本标准。社会行政法是市场经济条件下行政法发展的必经阶段。因为自发的市场竞争必然导致垄断和社会差别,没有体现社会正义的法律和道德约束,市场竞争衍生的社会差别必然发展为社会矛盾乃至社会分裂,从而使市场机制消失在市场自身制造的社会矛盾之中。㉑因此,发展社会行政法,赋予公民以社会权和其他公法受益权,是维持市场作用、保障公民平等发展权和保持经济繁荣所必需的,是实现可持续的发展目标和实现使全体社会成员共享发展成果的社会目标所必需的。“社会行政法的核心概念,是公民的社会权和其他公法受益权,以及政府的给付义务”。因此,如何保障群租者等困难群体的居住权,不仅是一个政府针对社会需求所应当作出的公共政策问题,更应当是一个行政法问题,即应当通过相关行政法律制度的建立,一方面使公民拥有合法居住的权利得到实现,另一方面也通过对特殊群体居住权的实现,体现政府应当履行的公共服务或者给付行政的职责。

在现代社会,政府的职能已经从传统的干预行政走向福利行政,为社会成员提供高效的服务和合格的公共产品已经成为行政的重要目的所在。从本质上说,现代行政已经不再是单方的权力宣示,而是利用公共资源对个人给予“生存照顾”。服务理念的渗入是现代行政发展的基本走向,也是行政公共性在功能上的具体体现。同时,现代行政的价值也在于不断满足社会成员人道生活的需求。与私人活动以追求个人利益最大化为目标不同,公共行政活动必须注重在民主政治的理念下保障公众的充分参与、实现更大的社会正义以及承担为公众谋取福利的责任。因此,对于行政共同体来说,提供每一个人最低限度的生存水准所需要的公共服务就应当成为其首要的职责。简言之,行政共同体应当以满足社会成员人道生活的需求为其行动的价值归依。㉒从实际情况看,我国的各级政府已经认识到公共租赁房建设对于解决一部分住房困难群体居住问题的重要性。㉓但是,目前的很多举措还仅仅停留在政策层面,缺乏相关的法律制度予以保障。这一方面可能使困难群体的居住权利处于一种“飘忽不定”的状态,另一方面也可能使政府应当履行的职责随着政策和时间的变化有所改变。有学者认为,“政府应当对人民的幸福承担责任”、“‘幸福’是政府义不容辞的责任”。但是,如何使这种责任得到真正的实现,还应当建立相应的法律制度。因此,为适应公共租赁房已经成为保障性安居工程主要形式的现状,应当由全国人大常委会通过制定《住房保障法》或者由国务院制定《公共租赁房条例》的方式,明确各级政府在公共保障性住房方面的责任,将中央政府关于公共租赁房建设的要求用法律或行政法规的形式进行固定。

第一,以立法的形式从总体上明确政府以及相关部门保障困难群体居住权的责任。湖南省人民政府于2011年5月出台的《湖南省政府服务规定》明确了各级人民政府及县级以上人民政府住房和城乡建设、民政等部门在“实施保障性安居工程,加大保障性安居工程建设力度,实施棚户区和农村危房改造,规范发展经济适用住房,发展廉租住房和公共租赁住房,增加中低收入居民住房供给”方面的服务内容,并对不履行或者拖延履行政府服务职责的行为,规定了“由上级行政机关或者监察部门责令改正,给予通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由有关机关依法给予处分”的法律责任。笔者认为,这一地方立法模式值得在今后的全国性住房保障立法中予以借鉴和提升,并依照公共租赁房建设的具体要求对各级政府及其部门的责任作出更为具有针对性的规定。㉔

第二,通过法律、法规明确规定公共租赁房建设在用地、规划建设、资金投入等方面的政府责任。我国目前公共租赁房建设在用地、资金乃至建设的诸多环节除了个别地方规定外,均无统一的法律、行政法规规定,导致公共租赁房建设方面由于缺乏法律的强制性约束。新华社于2011年5月16日的一篇《保障房有保障吗?至少现在没有》的报道就非常清晰地描绘出了目前包括公共租赁房在内的保障房建设中的“乱象”。而另据报道,2011年5月5日,杭州宅地出让市场重新启动,杭州此次商住用地的土地出让需配建一定比例的保障性住房。㉕但是,这一举措仅仅具有政策效力,并不具有法律效力。所以,以法律或者行政法规的形式明确政府以及部门在这些方面的具体责任是防止公共租赁房对于困难群体居住权的保障“落空”实在是非常必要之举。

第三,建立住房保障中的行政救济制度。住房保障立法如何最终落实到对公民居住权利的保障,可以借鉴法国的“可抗辩住房权”制度。2007年1月17日,为解决法国居民的住房问题,法国政府部长会议通过了“可抗辩居住权”法案,承诺增加住房建设投入,在法国基本实现人人有房住。法案规定,从2008年12月1日起,在住房申请没有收到满意答复的情况下,5类住房困难户——无房户、将被逐出现住房且无法重新安顿者、仅拥有临时住房者、居住在恶劣或危险环境中的人以及与未成年子女同住且住房面积不达标的人,可向主管部门要求解决住房问题,如问题得不到解决,可向行政法院提起诉讼。㉖这就从行政救济的角度明确了政府为居住困难群体提供可适合的居住条件提供了一条切实可行的渠道,也为政府公共服务或者给付行政职责的实现增加了一份强制性的责任。因此,笔者建议在行政救济制度中建立住房保障权利的行政复议、行政诉讼制度,从而使公民的居住权得到有效的救济。

五、并不多余的结语

群租者绝大多数都是低收入群体。他们来到大城市,为城市的发展出力,就理应获得城市的关怀与呵护。作为以公共服务为己任的政府部门,不能不时刻留意他们的生存状况并给予帮助,向他们展示来自政府的关怀与温情。一些地方实施公共租赁房的实践表明,公租房将与廉租房、经适房一起,共同拉动保障性住房建设与分配。无论是“本地人”还是“外乡人”,也无论蓝领还是白领,中低收入阶层或暂时买不起房的工薪阶层,都可能在未来的某一天享受到住房保障。从政府公共服务职能以及给付行政的角度,解决包括城市群租者在内的低收入者的居住问题,已经逐渐成为政府的一项职责。然而,笔者最为期待的是,各地的这些举措不应是一时性的政策性措施,应当将各地在实施保障性住房方面的经验上升为法律或者法规的强制性规定,从而使政府保障包括城市群租者在内的低收入群体的居住权成为一项必须履行的法定职责。因为,只有完善的法律制度,才是弱势群体住房保障的真正“保障”。

注释:

①《市政府新闻发布会介绍〈居住房屋租赁管理办法〉主要内容》,http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2319/node12344/u26ai28125.html。

②《上海启动最大规模整治群租行动》,http://news.xhby.net/system/2007/09/07/010118563.shtml。

③⑤《群租族兴起折射外来人口住房难 取缔恐难治本》,http://news.qq.com/a/20091104/000428.html。

④《治理群租:一刀切标准难以实现》,http://www.shbiz.com.cn/cms.php?prog=show&tid=48211&csort=1。

⑥参见《住建部群租禁令面临被架空》,《法制日报》2011年 2月 17日。

⑦《温家宝在2010年夏季达沃斯论坛上的讲话》,http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201009/14/t20100914_21814676.shtml,最后访问日期:2011年5月30日。

⑧凌维慈:《公法视野下的住房保障》,上海三联书店2010年版,第1页。

⑨林莉红、李傲、孔繁华:《从宪定权利到现实权利——我国城市居民最低生活保障制度调查》,《法学评论》,2001年第1期。

⑩田思源、张洪宇:《给付行政下行政给付范围的扩张》,载杨建顺主编:《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》,中国人民大学出版社2008年版,第57页。

⑪《居者有其屋:“公租房”延续他们的梦想——美国、加拿大篇》,《法制日报》2010年8月 24日。

⑫《居者有其屋:“公租房”延续他们的梦想——日本、新加坡、乌克兰篇》,《法制日报》2010年9月28日。

⑬冯永强、温泽彬:《香港公屋制度缘何运作良好》,《法制日报》2010年 9月 14日。

⑭《用什么“保障”保障性住房》,http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/09/c_12426063_2.html,最后访问日期:2011年5月30日。

⑮陈新民:《公法学札记》,中国政法大学出版社2001年版,第46-55页。

⑯《上海市人民政府关于批转市住房保障房屋管理局等六部门制订的〈本市发展公共租赁住房的实施意见〉的通知》,http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/userobject26ai23395.html,最后访问日期:2011年5月30日。

⑰《李克强:着力推进保障性安居工程》,http://news.xinhuanet.com/2010-09/18/c_12583824.html,最后访问日期:2011年5月31日。

⑱参见《明年计划建千万套保障房,公租房为主》,http://house.ifeng.com/news/zhengce/detail_2010_12/02/3316517_1.shtml,最后访问日期:2011年5月30日。

⑲[英]洛克:《政府论》(下),叶启芳、翟菊农译,商务印书馆1964年版,第139页。

⑳姜明安:《加强对服务型政府建设的理论研究》,载姜明安主编:《行政法论丛》(第 13卷),法律出版社 2011年版,第7页。

㉑于安:《新行政法构建:由“秩序”到“社会”的价值嬗变》,《法制日报》2007年 11月29日。

㉒参见杨海坤、章志远:《中国行政法基本理论研究》,北京大学出版社2004年版,第 11-12页。

㉓《政府如何对人民的幸福承担责任——人民日报对话中央编译局副局长俞可平》,《人民日报》2011年 2月22日。

㉔豆星星:《试析我国土地征收行政补偿制度》,《江西社会科学》,2009年第2期。

㉕《杭州宅地出让要求配建保障房》,《中国青年报》2011年 5月 13日。

㉖孙瑞灼:《无房住可去法院告我》,《经济参考报》2010年3月24日。