乡镇财政变迁与治理转型

2011-08-15任宝玉

湖北行政学院学报 2011年6期

关键词：农民负担乡镇财政乡镇政府

任宝玉

（河南财经政法大学，河南郑州 450011）

·管理研究·

乡镇财政变迁与治理转型

任宝玉

（河南财经政法大学，河南郑州 450011）

自乡镇财政设立至本世纪初开始农村税费改革，20多年间，中国乡镇财政发生了历史性转变，与此相联系，乡镇治理模式也开始变化，即从财政汲取型治理向服务型治理转变。服务型治理模式的最终确立需要新型财政体制的支持，然而，由于农村税费改革只是解决了传统意义上的农民负担问题，传统的财政治理体制并没有得到根本改造，这必然深刻影响乡镇治理转型的过程。

乡镇财政；财政体制；财政汲取型治理；服务型治理；农村税费改革

财政体制与国家治理体制存在内在关联，财政体制既是国家治理体制的重要组成部分，也是不同类型的治理模式相区别的重要表征。从财政发展的历史看，“家计财政”与封建制度相联系，“国家财政”与计划体制相联系，而公共财政与市场经济和民主制度相联系[1](P115-217)。财政与国家治理的密切关系为认识国家政权建设以及农村基层政权建设提供了一个很好的视角。本文试图从乡镇财政变迁的视角揭示中国乡镇治理方式的变化及其特点。

在农村税费改革前，乡镇财政主要来源于农业和农民，其特点表现为“以农养政”，是典型的农业型财政。在这种财政模式下，向农民汲取一定数量的财政资源是乡镇治理的基础和乡镇治理的重要内容。与此相联系，这一时期的乡镇治理可以称之为财政汲取型治理。财政汲取型治理给农民带来了沉重的负担，引发了农村大量的社会矛盾。农村税费改革后，乡镇财政的来源发生了重大变化，传统意义上的农民负担问题得以解决，乡镇政权组织得以从繁重的税费收取中解脱出来。乡镇财政的重大转变为乡镇治理转型提供了重要物质基础和条件。

乡镇治理转型的目标是确立服务型治理模式。所谓服务型治理，是指以建构服务型政府为目标的治理模式。服务型治理模式的确立要求以公共财政制度为保障[2]。农村税费改革只是向服务型治理迈进的开端，建立现代意义上的公共财政制度将使乡镇治理模式转型最终得以实现。

一、“分灶吃饭”与“以农养政”：税费改革前的乡镇财政

中国乡镇财政的前身是公社“财政”。在人民公社时期，中国财政管理级次是到县级财政，人民公社不是一级独立的财政单位，人民公社收支中属于国家财政的部分，实行收支两条线的管理方式，公社是县财政的一个报账单位。公社这种统收统支的财政分配关系对早期乡镇财政的运行产生了一定影响。

在乡镇财政建立初期，乡镇财政管理在体制上是多种形式并存，但主要形式是“定收定支，收入上缴，支出下划，超收分成”。这实质上仍是属于统收统支的做法，乡镇财政依附于县级财政，乡镇财政并不是严格意义上的一级财政[3](P2)。但是，在自上而下的财政压力下，县级财政也在不断调整对乡镇财政的管理体制和办法，从而释放自身的财政压力。县级财政的主要作法就是通过重新核定乡镇财政的收支基数和分成比例，实行“核定基数，超收分成，多支不补，节余留用”的管理体制来向下转移自身财政压力[3](P2)。这种管理体制实质上具有“分灶吃饭”的改革取向，但在乡镇财政建立初期，由于乡镇金库并没有建立，县乡之间的财政分灶并不彻底。

乡镇金库是乡镇财政预算收支的总的出纳机关，是国家金库体系的基层机构。建立乡镇金库是建立乡镇一级完整财政的重要标志。乡镇金库建立之前，乡镇财政有财无库，财权不完整，不是一级真正独立的财政单位。1980年代后期，县乡开始进行“分灶吃饭”的财政改革。县乡实行“分灶吃饭”的财政管理体制以及乡镇财政自身建设客观上要求建立乡镇金库，乡镇金库应运而生。乡镇金库的建立使乡镇财政和县级财政之间“分灶吃饭”有了制度上的支持。

县乡财政实行“分灶吃饭”是对统收统支的大锅饭财政的制度性突破，这一体制对乡镇财政造成了深刻影响。在“分灶吃饭”的财政包干体制下，乡镇财政承接了来自县级财政的巨大压力。县级财政向乡镇转移财政压力的方式主要有三种：一是县级财政部门通过对乡镇实行“分灶吃饭”的财政包干体制，把本该属于乡镇的财力通过体制转化为县级财力。其通常的作法就是过高地核定乡镇财政的收入基数，同时压低乡镇财政的支出基数。这样，乡镇财政预算内收支就常常会出现缺口，这个财政缺口实质上就是县本级财政对乡镇财政的一种体制内掠夺；二是县级政府和财政部门通过非制度化的渠道，以各种基金、集资等名义，直接从乡镇提取财政性资金；三是下放事权，如借机构改革把“七所八站”的管理权及相关事权下放到乡镇，从而将相应的财政支出转移给乡镇。在1980年代以来逐渐形成的“压力型体制”之下[4](P25-28)，乡镇政府不可能抵御县级政府和财政部门向下转移财政压力的做法，否则，乡镇主要领导干部就要“出局”。

“分灶吃饭”的财政包干体制对乡镇财政造成的另一深刻变化是乡镇财政获得了前所未有的独立性，乡镇财政多收可多支，这极大地调动了乡镇政府理财的积极性。在自上而下的财政压力和基于乡镇自身财政利益的内在动力驱使下，汲取财政收入成为乡镇政府工作的重要内容，甚至是乡镇政府的中心工作。

在农村税费改革之前，乡镇财政的收入主要是来源于非常有限的农业剩余，乡镇行政管理费用以及乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练等费用基本上由农民负担，是典型的“以农养政”[5](P323)。因此，向农民收取税费就构成了乡镇政府工作的重要内容，这也是乡镇政府履行基层政府职能的前提和基础。正是由于乡镇政府向农民汲取财政资源在乡镇治理过程中的基础地位，我们可以把乡镇财政设立至农村税费改革之前这一时期的乡镇治理形态称为财政汲取型治理或汲取型治理。乡镇财政在自上而下的财政压力以及地方领导的政绩观驱使之下，不断加大财政汲取力度，农民负担不断加重。直到税费改革前，乡镇财政汲取行为是这一时期中国乡村社会矛盾和官民冲突的主要来源。

二、合法性流失：财政汲取型治理的深刻危机

从乡镇财政设立到以取消农业税为主要标志的农村税费改革，这一阶段大约经过了20年的时间。这20年间，中国乡镇财政也经历了一个发展变化的过程，与此相联系，乡镇治理也呈现出不同的特点。

在乡镇财政设立初期，虽然乡镇政府每年都要向农民提取大量的财政资金，但由于联产承包责任制的实行所激发的农民生产劳动积极性，农民生活和人民公社时期相比有了明显改善，农民交粮交款的积极性很高，甚至在我国的粮食主产区一度发生了农民交粮和卖粮难的问题。因此，在乡镇财政建立和发展的早期，乡镇政府的财政汲取行为并未引发农村治理危机，社会矛盾相对较少，农村社会呈现出相对稳定和发展的良好态势。

到1980年代末期以后，乡镇财政在县级财政的挤压下以及在乡镇财政自身内在扩张的作用下，各地乡镇政府开始出现不断加大农业税收和乡村两级统筹提留款数额，并出现在正常的税费之外的乱收费、乱罚款、乱集资等加重农民负担的现象。由于农民负担快速增加，“不少地方农民人均负担的增长，超过了人均纯收入的增长，超过了农民的承受能力，严重挫伤农民发展生产的积极性，损害党群、干群关系”①参见国务院关于切实减轻农民负担的通知[EB/OL]（1990-02-03）.http://law.cctv.com/20070125/108242.shtml.。农民负担的不断增加及其带来的政治影响受到了中央政府的关注。然而，中央的三令五申并没有阻挡住农村基层政府加重农民负担的行为，在1990年代，乡镇财政表现出更加强劲的增长趋势，财政汲取的力度不断加大，财政汲取的措施也不断强化，备受争议的“制度外财政”、[6]“非规范收入”[7]在1990年代迅速增加。

为遏制农民负担的过快增长，维护农民的合法权益，1991年12月，国务院发布了《农民承担费用和劳务管理条例》，《条例》规定，“农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费（不含乡村集体所有制企业缴纳的利润），以乡为单位，以国家统计局批准、农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为依据，不得超过上一年农民人均纯收入的5%”。至此，5%的限额规定成为各地提取乡统筹、村提留的一条政策和政治上的高压线。但事实上，5%的限额管理规定对遏制农民负担的增长几乎无济于事，乡镇政府通过虚报农民人均纯收入而轻易地绕过了这条高压线。所以，整个1990年代，因财政和农民负担问题所引发的矛盾和冲突不但没有得到解决，而且呈上升的态势，有些地方甚至因农民负担问题而引发了恶性案件和群体性事件。因财政而引发的农村治理危机已经严重伤害到了农村基层政府的合法性。

面对农民负担的日益增长及其引发的严重治理危机，1998年至1999年，中共中央办公厅和国务院办公厅连续发出通知，要求严格控制面向农民征收的提留统筹费。1998年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》要求：“1998年农民承担的提留统筹费的绝对额，不仅要严格控制在上年农民人均纯收入的5%以内，而且不得超出1997年的预算额。”1999年7月，国务院办公厅又转发了农业部、监察部、财政部、国家计委、法制办《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》，《意见》要求“1999年的提留统筹费的提取数额不仅要控制在农民1998年人均纯收入的5%以内，而且不得超过1997年的预算额。”这样，在中央的严厉要求下，到1990年代末和本世纪初，农民所承担的集体提留费用基本稳定下来，并维持在1997年的水平。

到1990年代末，尽管村提留和乡统筹费得到了有效控制，但是由于对乡镇政府和乡镇财政监督的严重缺失，乡镇政府将财政增收的重点转移到其他领域。有的乡镇政府为增加非税收入，在计划生育工作中不惜以罚款来取代计划生育控制目标；有的乡镇政府借农村殡葬改革之机以收费和罚款来取代火葬；有的乡镇政府借发展中心集镇和小城镇建设之机，不惜违规侵占耕地，变相出卖农民土地，大搞土地财政；等等。种种迹象表明，由于对农村社会的过度财政汲取，基层政府组织本身正在成为乡村冲突的直接制造者，基层组织正在成长出对于乡村社会的掠夺性[8]，这种对乡村社会的掠夺性必然会侵蚀国家基层政权的合法性，严重威胁到农村基层政权建设。

三、汲取型治理的终结：农村税费改革的政治后果

在传统的财政治理体制下，以财政汲取为基础的乡镇治理严重影响到了农村社会的稳定与发展，这种治理模式难以持续。农村社会经济关系和社会矛盾的发展客观上要求对农村分配关系和农村财政进行改革。

在世纪之交，中国政府已经完全具备了终结农业财政的物质基础。经过建国后50来年的努力，中国的现代化建设进入到一个新的历史阶段。特别是改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立和发展，中国的产业结构以及国家的财政收入结构发生了巨大变化，工业和第三产业在国民经济中占绝对优势，国家财政收入也主要来自于非农产业，仅非农产业所提供的税收增加值就远远高于同期农业各项税收的总和。从2003年到2006年，中央财政收入每年超收数额均在2000亿元以上，也远大于同期农业各项税收的总和②参见温家宝：政府工作报告（十届全国人大五次会议）[EB/OL].（2007-03-05）http://npc.people.com.cn/GB/28320/78072/78092/5443438.html.。进行农村税费改革的时机已经成熟。2003年，在农村税费改革试点的基础上，中央决定在全国范围内进行农村税费改革。

这次农村税费改革的主要内容是：取消乡统筹和农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资等，取消屠宰税，逐步取消统一规定的农村劳动积累工和义务工；调整现行农业税政策和调整农业特产税政策；改革原村提留征收使用方法。2004年，各地进一步降低了农业税税率并开始对种粮农民进行直接补贴；2005年，部分省区宣布全部免除农业税收；2006年，中央宣布在全国范围内取消农业税，并开始在西部农村地区实施“两免一补”①“两免一补”即免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。它是国家为减轻农民负担和保障农村义务教育而采取的重大措施。；2007年，“两免一补”政策扩大到中部和东部农村地区。

为支持农村税费改革，同时保障乡镇政权组织的正常运转，国家通过转移支付的方式弥补因改革而带来的乡镇财政缺口。在税费改革前，农村基层政府的可支配财政收入绝大多数是来自于农民缴纳的各种税费和统筹提留款以及各项集资款，而农村税费改革最终彻底取消了农业税和各项统筹提留以及面向农民的集资，乡镇政府由此减少的财政收入主要由中央和上级政府的财政转移支付来解决。农村税费改革使乡镇政府的财政来源发生了根本性的变化，实现了从“以农养政”到“财政支农”的历史性转变，乡镇政府不用而且也不能像以前那样靠向农民汲取财政收入维持乡镇政权组织的运行。这一重要变化使农村基层政府的治理方式开始转变，以财政汲取为基础的乡镇治理从此成为了历史，农村基层政权的合法性也得到明显改善。

四、构建现代公共财政制度：乡镇治理转型的财政制度基础

无论是从基层政府的设置目的、设置原则看，还是从市场经济发展的客观需要看，乡镇政府的核心职能都应当是为辖区的居民提供公共物品和公共服务。从这个意义说，乡镇政府应当是服务型的政府，乡镇治理应当是服务型的治理，这是乡镇治理模式转型的最终目标。农村税费改革的急剧发展终结了汲取型的乡镇治理模式，但是，旧的治理模式的终结并不意味着新的治理模式的自然形成。在税费改革前，以财政汲取为基础的乡镇治理使乡镇政府的职能严重异化，农村税费改革只是为乡镇政府职能向本位回归、为乡镇治理向服务型治理回归创造了必要的条件。

本世纪初开始的农村税费改革主要是从两个方面为乡镇治理的转型创造了条件。一是农村税费改革使乡镇政府从繁重的税费收取工作中解脱出来，为乡镇政府把有限的人力和物力投入到公共物品的生产和用于公共服务提供了支持；二是农村税费改革减轻了农民负担，规范了行政性收费，从而大大地改善了农村社会关系，提升了农村基层政府的合法性，为乡镇政府履行职能创造了和谐的社会环境。

但是，仅靠目前的农村税费改革并不足以催生服务型的乡镇治理模式。服务型的乡镇治理模式需要解决两个根本问题，一是乡镇政府提供公共物品的生产成本问题。税费改革后，中央和上级政府虽然给与了乡镇政府一定的财政支持，包括进行农村公共产品生产的专项资金，但是，目前这些资金远远不能满足农村发展和农民生活对公共产品的需要。税费改革在减轻农民负担的同时也阻断了农村基层政府自主筹资的渠道，在当前财政政策和财政管理体制下，面对农村公共产品供给短缺的状况，基层政府显得束手无策。二是如何从制度上保证乡镇政府将有限的财政资金真正用于为民服务。随着社会经济的发展和国家财力的增长，国家对农村的财政支持也会逐渐加大，公共产品生产财政短缺问题会逐步得到缓解。然而，如何保证乡镇政府将财政资金最大限度地用于公共产品的生产，这是制约服务型治理形成的关键环节。这个问题解决不好，财政资源就会被浪费，服务型治理也就无从谈起。目前的税费改革重点解决的是乡镇财政的来源问题，而不是对农村财政治理体制的根本性改造，农村财政治理中的更深层次的问题，如对财政过程的监督问题、群众对财政过程的参与问题、县乡之间财政分配关系问题、乡镇财政预算体制问题等，基本未触及。这些深层次的问题解决得如何，将直接影响到乡镇治理转型的过程。

西方早期市场化国家较为成功地解决了服务型政府的建设问题。从西方市场化国家的经验看，公共财政制度的形成过程与服务型政府的建设过程是一致的，公共财政制度是实现服务型政府的制度保障。在中国乡镇政府治理向服务型治理转型的过程中，农村公共财政制度的建设将起到决定性的作用。

围绕建立服务型乡镇政府，在进一步深化农村税费改革、建设农村公共财政制度的过程中，需要着力解决两个方面的问题。

一是建立科学规范的财政转移支付制度。根据其他市场经济国家公共财政建设实践，在农村财政收入结构中，来自中央和上级政府的财政转移支付收入是农村政府财政收入的主要来源。借鉴其他国家的经验，在制定对乡镇政府的财政转移支付制度时，首先应当在明确乡镇财政各项收入来源的基础上，根据乡镇政府承担的事权，结合国家的财力，建立科学规范的财政转移支付制度，通过规范的财政转移支付制度，明确农村基层政府财政与上级政府财政之间的关系，确保乡镇财政具备提供必要的公共产品和公共服务的能力，并从制度上防止上级政府挤占、挪用乡镇财政资金。

二是完善乡镇财政管理制度。完善乡镇财政管理制度的核心是建立完整的乡镇政府预算制度。美国学者弗里德利克·克莱文兰德认为，现代意义上的政府预算有七个方面的特点：“首先，它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。其次，它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急进行区别。第五，这个计划必须对政府的行为有约束力，没有列支的项目不能开销，列支的钱不得挪作它用。第六，这个计划必须得到权力机构的批准，并接受其监督。第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明”[9]。可见，规范的政府预算制度是对政府行为的强大约束，在预算的有力约束之下，政府成了公众的“管家”、“代理人”，公众则是真正的主人，是“委托者”，公众及其代表通过的严格的审议、监督等程序参与财政过程，最大限度地保证财政的公共性质，保证财政过程服务于民众。因此，建立完整的乡镇政府预算制度是建立农村公共财政制度的根本，是乡镇政府服务于民的最为可靠的保障。

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（责任编辑汪志强）

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1671-7155（2011）06-0060-05