论流动人口管理的地区间警务交流与协作

沈惠章，王 焱，张建平，薛香君

（江苏警官学院；江苏 南京 210012）

论流动人口管理的地区间警务交流与协作

沈惠章，王 焱，张建平，薛香君

（江苏警官学院；江苏 南京 210012）

当前，随着经济社会的大变革和人财物的大流动，各类刑事犯罪活动越来越突破时空的概念，呈现出跨区流窜、快进快出的基本特征。加强地区间的警务交流与协作，在目前显得更为重要与迫切。

流动人口；动态管理；警务协作

流动人口进城创业和就业，是经济发展、城市规模扩大的产物。当前，全国范围内的人口大流动，已成为市场经济发展的内在要求和显著特征。国家统计局数据显示，至2009年，我国流动人口规模已达1.8亿。由于长期受计划经济体制和户籍管理制度的影响，我国公安机关目前的管理模式还远不能适应人口大迁徙、大流动的新形势，表现在对流动人口的管理中情况不熟、信息不通、被动应付。流动人口之所以难管理，其根本原因在于流动人口的流动性强，几乎处于游离状态。流动人口数量庞大和工作、生活不稳定的特点，使跨区域流动表现得非常突出。由于对流动人口信息掌握的不及时、不全面，从而出现“人户不一致”的情况。无可非议，在社会治安的视野下，当前的流动人口管理出现了瓶颈性问题。这方面的研究虽然已取得了不少成果，但从警务协作角度探讨流动人口动态管理问题的著述仍属凤毛麟角。同样，就警务协作机制而言，对我国与国外警界在反恐、打击跨国犯罪等方面的警务协作研究相对较多，而对国内的警务协作尤其是对流动人口动态管理方面跨区域协作的探讨基本上是空白。为创新社会管理，切实服务好、管理好这一动态治安环境下的流动群体，及时、全面地掌握流动人口信息，着力提高“人户一致”率，建立动态治安环境下流动人口服务、管理的跨地区警务协作的新格局，江苏现代警务研究中心和江阴市公安局就此进行了合作，研究不同区域公安机关之间打破传统上条块分割的封闭状态对流动人口进行动态管理的课题。江阴作为沿海地区经济相对发达城市，一直以来，坚持用开放、包容、友善的姿态，热忱欢迎前来投资、创业、务工的各方人士，吸引了近百万的流动人口，并且正以每年20%左右的速度递增，使之成为典型的犯罪输入型城市。该市公安局把流动人口跨区域动态管理作为创新社会管理的重中之重，大胆探索尝试，积极谋求突破，开全国县级公安机关之先河，于3月中旬成功举办了由全国8省29县（市）公安机关参加的流动人口服务管理协作座谈会。他们让流出地公安机关对本辖区外出务工时间在一个月以上的重点年龄段的流动人口，积极开展身份核查工作，其中属于工作对象、高危人群、经济反常的，及时把相关信息传递给流入地公安机关；而流入地公安机关对本辖区暂住的流动人口，定期向流出地公安机关反馈经济收入、现实表现、违法犯罪等情况。通过协作双方信息互通、优势互补，实现了对流动人口真实、动态情况的有效掌控，及时发现和打击了违法犯罪活动，创造了流动人口跨区域动态管理的新经验。

一、跨区域警务协作反映了流动人口管理的全新理念

江阴市公安局坚持理念先行，他们统一思想，为跨区域实质性协作引路、架桥。由于独特的地理区位优势和发达的县域经济，让江阴成为典型的犯罪输入型城市，在每年抓获的刑事作案人员中，外来人员比例一直保持在65%以上。然而在以块为主的现行公安管理体制之下，各地总体来讲是“各人自扫门前雪”，外出办案不被对方理解，当地不配合、不支持的情况也不同程度地存在着。针对现有流动人口服务管理模式存在的实有底数不清、信息资源封锁、跨区办案不便、联动协作困难等实际情况，他们在深入调研的基础上，作出了探索建立流动人口原籍地与暂住地公安机关联管联控长效协作机制的决策。他们按照各地流动人口在江阴的数量和高危等级进行梳理排序，从中选定了河南、江西、山东、湖南、贵州、四川、安徽以及我省苏北等8省29个县（市）作为协作对象，举办了流动人口原籍地公安机关协作机制座谈会。座谈会遵循“平等、协作、共赢、发展”的主题，在相互尊重、相互信任、相互理解的基础上，就新形势下共同加强流动人口服务管理、打击跨区流窜犯罪进行了深入探讨，在达成共识的基础上，他们分别与应邀到会的29个县（市）公安局签署了《协作备忘录》。

跨区域警务协作是创新流动人口管理的高招，通过动态管控实现对流动人口实时的、及时的管理，真正将流动人口定位管理落到实处。我们应当始终坚持“只有服务和管理好流动人口，才能服务大局和管好治安”的理念，始终坚持热情服务与严格管理并举，既最大限度地保护守法敬业人员的创业激情，又最大限度地打击外来违法犯罪的嚣张气焰，以此维护好社会治安秩序稳定。当今社会，随着经济社会的大变革和人财物的大流动，各类刑事犯罪活动越来越突破时空的概念，呈现跨区流窜、快进快出的特征，各地公安机关面临着增强驾驭动态治安能力的共同课题，加强地区间的警务交流与协作，显得更为重要与迫切。同时，科技强警日新月异、信息警务快速发展，为密切地区警务联系合作，提供了更多的机遇，开辟了更为广阔的空间，流动人口跨区域动态协作已经可行。江阴的经验告诉我们：要做到动态管控，单靠流动人口暂住地公安机关的力量是不够的，我们应当发动一切可以动员的力量，尤其是流动人口输出地公安机关的力量，不断创新管理工作才能达到动态管控的要求。诚然，通过对技防设施的巨额投入，建设设备一流的技防监控网络，建立情报研判、指挥互动、社会面巡防的各项新机制固然重要，但要从根本上改变流动人口违法犯罪中的“人难管”、“案难防”的被动局面，还需要我们与流动人口输出较为集中的重点地区建立全面的警务协作机制。当前的公安工作正面临着新的形势，特别需要公安机关创新发展思路，转变发展方式。

二、跨区域警务协作共享了流动人口的信息资源

随着公安信息化建设的长足推进，各地都在自身管辖范围内打破警种界限，实现了信息资源的整合共享。但在省市之间，除了公安部八大数据库全国共享之外，一些信息资源更为丰富、鲜活的省级库、市级库、县级库，仍然设有查询权限，一定程度上制约了日常管理、侦查破案的效率，有时甚至因为一项关键信息无法获取，导致整个侦查计划被迫“搁浅”。信息化环境下的警务协作，各类信息数据的互通共享是核心，也是基础。江阴建立全面的警务协作机制，使信息资源多方面共享。他们围绕流动人口管理和流窜犯罪打击这两方面的工作，重点建立了三个方面的常态化信息传递交流机制。一是流动人口信息共享的常态化信息传递交流机制。他们与协作地公安机关定期互换流动人口流出流入信息，重点关注工作对象、高危人群、经济反常人员，定期反馈经济收入、现实表现、违法犯罪情况，通过信息互通、优势互补，实现对流动人口的动态实时管控。目前，他们已在春节民工高峰期、人口普查等两个关键节点，向协作地发出重点流动人口信息2万余条，均得到了及时回应，同时为安徽阜南等协作单位提供重点人员信息核查11批135人次。二是刑事发案信息共享的常态化信息传递交流机制。他们与流动人口流出地公安机关互通流窜性、系列性刑事案件线索和盗、抢、骗、假币犯罪等高危人群信息，交流犯罪新形式、新手段、新趋向。特别是从逃犯的社会关系入手，由户籍地公安机关全面收集梳理家属、亲友信息，并及时传递给办案地公安机关，如果家属、亲友也在办案地的，据此进行针对性布控，从而有效提高了逃犯的缉捕率。通过与协作地公安机关紧密配合，已抓获协作地籍逃犯18名，破获案件近200起。三是刑事技术信息共享的常态化信息传递交流机制。与所有协作单位建立双方采集的现场指纹信息、现场痕迹信息、高危人员指纹捺印信息定期传送比对“绿色通道”，互相利用对方资源破案，从而节省有限的警力和经费。同时建立重大指纹协查案件快速比对通道，对协作单位案件现场指纹比对要求，优先查询、及时反馈。他们与28个协作单位建立了重点人员指纹信息数据交流平台，通过公安内网FTP，定期互换现场指纹信息、现场痕迹信息、高危人员指纹捺印信息，供对方串并比对，实现互相利用对方资源破案，有效节省了警力和经费。此外，在逃人员信息也共享。近年来，“三逃”人员日趋增多，有的返回原籍，逍遥法外，追捕困难较大。这方面的协作，他们除了加强对通报对象的协查外，还有重点地在市与市之间，省与省之间定期通报“三逃”人员名单，实行双向就地追捕。这样既省去大量的人力、物力、财力，又便于追捕工作的开展。他们破解了“流出地公安机关管不到、流入地公安机关管不好”的难题。

跨区域警务协作是创新流动人口管理的高招，它切中要害，抓住了当前社会治安管理的“牛鼻子”，找到了新时期转变警务发展方式的突破口。现代警务作为一种全新的警务理念、警务机制和警务模式，核心是信息警务，基础是合成警务。信息警务，要求我们顺应公安信息化建设与应用潮流，实现各类信息资源的大采集、大流通、大整合、大共享、大应用，通过信息流与业务流的高度融合，改革警务流程、创新警务模式、提升警务效能。合成警务也即协作警务，要求我们打破传统的公安机构条块分割的封闭状态，拓宽工作视野，突破人为界限，加强警种之间、地区之间的警务交流与协作。事实上，信息警务与协作警务相辅相成，协作是信息化条件下的协作，重点是各类信息资源的协作；信息资源也只有在大开放、大协作环境下，才能从根本上破除体制机制、思想理念的束缚和禁锢，最大限度地实现自由流动、优化组合、高度共享、充分应用，释放它的最佳效能。江阴的经验告诉我们：只有通过建立跨区域警务协作机制，使各类信息资源交流共享，使各类成功经验的交流互鉴，才能形成打击流窜犯罪的联动协作机制。

三、跨区域警务协作体现了联动打击违法犯罪的明显优势

江阴，享有“江南明珠”的美誉。改革开放以来，该市始终引领着中国县域经济的发展潮流，公安工作也一直保持了与经济社会发展相协调、相适应的水平，平安和谐度在全国处于先进行列。然而，由于经济社会发展快、开放程度高、人财物流量大，各种矛盾和问题来得早、来得多，反映到社会治安上，外来人员犯罪不断增多，已经成为影响社会稳定的最大问题，成为左右刑事发案的主要因素。加强和改进流动人口服务管理工作，日益成为当前社会和谐稳定发展的重点和难点。对于公安机关而言，首当其冲亟待解决的重大课题，就是预防和打击流动人口违法犯罪。近年来，江阴每年抓获的刑事作案人员中外来人员比例一直在65%以上，逮捕的人犯中外来人员比例在80%以上。出差办案的民警到外地核查线索、缉捕犯罪嫌疑人，往往是风里来、雨里去，千里迢迢、跋山涉水，特别由于交通环境不熟、风土人情不熟、方言俚语不熟，一些当地公安机关举手之劳就能办了的事情，往往也要费九牛二虎之力，几经周折才能如愿，有时甚至无功而返。与此同时，出差办案需要大量的警力、精力和经费，周期长、难度高、消耗大，办案成本可想而知。

跨区域警务协作有利于联动打击犯罪。江阴警方的协作机制，具有丰富的内涵。一是查询布控机制。他们建立了人员、物品、信息快速查询布控机制，一方发出请求后，他方立即核查布控，结果及时反馈。查询人员，主要是对涉案人员的真实身份、通讯方式、落脚地点、关系人员进行查证反馈；查询物品，主要是对可疑手机、可疑车辆等涉案物品进行查证反馈；查询信息，主要是对通讯话单、QQ号、网络信息进行查证反馈。涉案人员布控，主要对协作方通报的重大涉案嫌疑对象，及时落实布控抓捕措施；涉案物品布控，主要对可疑车辆、被盗抢物品，以及各类易销赃重点场所阵地落实布控措施。二是跨区保障机制。他们全力保障协作单位跨区抓捕犯罪嫌疑人，积极配合对跨区涉案财物采取扣押、查封、冻结、追赃等措施。2010年4月29日，利港派出所接到协作单位安徽无为县公安局电话，称一名涉嫌诈骗23万元的无为籍嫌疑人赵某某可能落脚利港，请求配合抓捕。利港所立即指令无为籍特情采取行动，于5月2日准确掌握赵庆章行踪，当日即在利港镇兴港新村23幢将该犯抓获，并移交无为警方。三是远程辅助机制。他们对嫌疑人已经到案的跨区域案件，协作方做好案件核实、制作当事人笔录、调取嫌疑人前科证明等辅助性办案工作。2010年初，他们在侦办一湖南保靖籍黑社会性质组织案件中，在协作单位湖南保靖县公安局的支持下，迅速查明犯罪嫌疑人在保靖的落脚点，最终摧毁以唐亦明为首的12名湖南保靖籍涉黑团伙，缴获手枪1支，破获开设赌场、寻衅滋事、敲诈勒索等案件34起。四是特情交流机制。在流动人口中精心物建一批秘密力量，并建立定期变更、良性循环机制，辅助协作方挖掘第一手情报线索，实现精确打击、及时打击。他们物建特情异地使用，辅助协作方挖掘第一手情报线索，并建立定期变更、良性循环机制。五是协同维稳机制。发生涉及流动人口的重大群体性事件，户籍地公安机关接到协助请求后，第一时间协调地方党委政府前来，合力配合做好稳定工作。

跨区域警务协作是创新流动人口管理的高招，针对现行公安体制之下出差办案存在的诸多困难，在基础信息互通共享之上，抓捕、打击等实战也可以实现联动，真正起到“远水解近渴”的作用。江阴的经验告诉我们：对于一些跨省市、流窜化、系列性犯罪团伙作案，互通辖区内刑事案件线索，共享犯罪规律、作案特点，将有助于形成打击合力，减少隐案积案，提高打击犯罪的综合效益。

当前，政治领域、经济领域的区域合作、国际合作，已经成为一种潮流。公安机关加强流动人口服务管理、打击流窜犯罪方面的跨地区交流与协作，从现代警务机制的发展要求来看，也将成为一种理性选择。公安机关迫切需要创新流动人口管理体制，积极探索符合各地实际情况的警务机制。江阴的协作模式，突破了传统习惯做法，冲破了行政体制障碍，用真挚实在的公安“兄弟”情，开创了县级公安机关跨省市大协作的新局面。江阴市局党委一班人，在“全国优秀公安局”这一高平台上，坚持继承与创新相结合，以敢为人先的勇气，提出了三年打造“全国现代警务先导区、示范区”的发展战略，以勇争一流的底气，叫响了各项工作都要“无锡第一、全省领先、全国一流”的奋斗目标。开展地区间警务交流与协作应顺势而为，在交流中迸发新的理念，在协作中开辟新的空间。目前，我国流动人口的动态管控建立跨区域警务协作机制正在浙江、广东的部分地区进行了初步尝试，江阴的经验具有重要的参考价值。在当前和今后一个时期内，人口的流动仍有上升之势，外来流动人口对流入地的社会稳定和经济发展的影响也越来越大。从某种意义上讲，这种协作机制代表了未来流动人口管理模式的发展趋向，对其进行深入研究不仅将有利于提升公安机关流动人口动态管控能力，而且也必将进一步丰富和完善相关的警务协作理论。

Abstract:At present,with the rapid change of economic society and flow of human,financial and material resources,various kinds of criminal activities are of such basic features of going across regions and being fast in and fast out.It's more important and urgent to strengthen regional policing exchanges and cooperation at present.

Key words:floating population;dynamic management;policing cooperation

（责任编辑：王道春）

On Regional Policing Exchange and Cooperation of Floating Population Management

SHEN Hui-zhang,WANG Yan,ZHANG Jian-ping,XUE Xiang-jun

(Jiangsu Police Officer College,Nanjing,210012,Jiangsu)

D631.12

A

2095-1140（2011）01-0094-04

2010-12-08

江苏现代警务研究中心警务研究合作课题《流动人口动态管控跨区域合作机制研究》，项目编号10JWYJ10。

沈惠章（1956- ），男，江苏启东人，江苏警官学院教授；王焱、张建平，江苏警官学院副教授；薛香君，江苏警官学院讲师。