基层治理的完善和农村冲突化解机制构建

郑风田，郎晓娟，王 颖

（中国人民大学，北京 100872）

基层治理的完善和农村冲突化解机制构建

郑风田，郎晓娟，王 颖

（中国人民大学，北京 100872）

农村冲突的发生源于基层治理过程中出现的种种问题，当基层政府的治理能力弱化，无力向农民提供公共服务，或者由于与资本相结合，出现“逐利”行为，直接侵害农民利益时，都有可能导致矛盾的发生和冲突的激化。要实现基层的“良治”，需要通过基层政府部门的职能转化、上下级之间财权、事权不对等现象的重新调整、基层干部的评价方式变化，以及乡村债务的化解等方式，促使基层政府真正做到为人民服务，从而构建起真正有利社会稳定的农村冲突化解机制。

基层治理；农村冲突化解；社会稳定

当前我国农村地区日益增多的矛盾和冲突，对地区经济发展和整个国家的社会稳定都带来了极大挑战。我国中央政府高度重视农村社会稳定的维护，通过取消农业税、减轻农民负担、制定支农、惠农政策等一系列措施，促进农村经济发展、改善农村社会环境。从全国的数据上看，到2009年，我国信访总量已经连续5年保持了下降的态势，意味着政府部门的“维稳”政策发挥了一定的效果，然而，对于我国农村社会稳定的维护仍然不能掉以轻心：基层政府的治理能力有待改善，农民利益被侵害、合法权益得不到保护等现象依然存在，对于基层政府的信任程度普遍偏低，而部分地区的基层政府或少数基层干部的作风不当、违法乱纪、直接侵占农民利益等行为，更是带来了极为恶劣的影响，并常常成为当地冲突事件暴发的导火索。

总的来说，当前我国基层组织建设、管理能力建设等方面出现的一系列问题，是导致农村冲突多发、社会不稳定的重要原因，而要化解农村冲突、维护农村社会稳定，改善基层治理是关键。

一、基层治理能力的弱化可能导致农村社会冲突的增加

中央综治委委员、民政部部长李学举在中央综治委第二次全体会议上的讲话中指出，全国有62.9万个村委会，工作软弱涣散的约占10%[1]。基层治理能力的弱化可能通过两种效应带来农村冲突的增加：第一，直接利益损害效应，基层政府在公共服务供给上出现问题，并直接损害农民群众的切身利益时，可能导致冲突的发生；第二，信任损失效应，即使政府部门或其中工作人员的行为本身尚未直接对个体的利益造成损害，但已经在农民心目中留下了“不可信任”的印象，会致使其在面对纠纷或者冲突等问题时对政府部门出面调解的可信度产生怀疑，并进而选择更为个人化和激化的处理方式，而基层政府以“维稳”为目标采取的一些处理措施，可能继续加强农民对于政府的不信任感，并导致事态的激化和恶性循环。

（一）基层政府在公共服务上存在的缺陷，当直接损害到农民群众的切身利益时，可能导致冲突的增加

随着中国经济社会转型的不断深入，当前农村冲突的发生主体不再主要是乡村内部农户之间、村社之间的民间性质的资源利益纷争，而是转换为农民和基层政府之间的政治性冲突，表现为农民为了捍卫自身权益与基层政府之间的抗争[2]。同样，在乡村基层干部普遍消极怠工条件下，冲突的发生主体已经十分明显地转换为农民和那些因主客观原因没有全面贯彻“以人为本”的基层政府的直接对立[3]。

1.基层政府维护社会治安、打击黑恶势力能力弱化，导致农民生命财产安全遭受威胁，可能引发冲突，或导致农村社会不稳定

首先，农村社会的治安状况是农村社会稳定与否的一个重要衡量指标。我国有60多万个行政村、300多万个自然村，有8亿多人口生活在农村，农村和谐稳定是农村发展的基础，也是全国和谐稳定的基础[4]。然而，目前我国农村社会的治安体系建设，却存在着农村派出所基础工作薄弱、人员警力严重不足、技术装备和基础设施落后等问题，一些研究者指出，当前许多农村地区的社会治安有严重恶化趋势，其一表现为偷盗、诈骗、抢劫等治安案件多发，2006年1月至9月，全国农村地区共发生杀人案件8031起，伤害案件5.9万起，同时，全国农村共发生盗窃粮食、牲畜、生产资料等侵财案件88万起，占总数的31%；而一些黄、赌、毒等社会丑恶现象在农村地区出现，也滋生不少社会问题[1]。

其次，黑恶势力侵入村庄，影响村庄事务甚至操纵选举，形成“恶人治村”，而由于基层警力配备力量存在不足，相关的法律体系建设还有待完善，难以对此进行有力的打击，农民群众的生命和财产安全受到严重威胁，并因此产生强烈的不满情绪。在一些地区，正是由于这种社会治安状况的恶化，成为群体性事件爆发的根源，如在贵州瓮安、湖北石首等地爆发的群体性事件，通过事后调查证明，这些地区基层社会治安状况严重恶化、一些黑社会犯罪团伙行为猖獗，在当地造成极为恶劣的影响，并造成地方政府的公信力下降，事件发生时，多个潜藏的矛盾集中爆发出来，并使整个事态迅速扩大，变得难以控制。

2.基层政府追求一时政绩，漠视甚至损害群众利益，可能成为冲突发生的导火索

许多严重的冲突事件之所以发生，常常是由于一些地方政府的公务人员在经济利益趋使下，与资本相媾和，在征地、拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等事务中突破法律规定，滥用公权力，不断挑衅民间，甚至突破当地民众容忍的底线。群众受侵犯的权利在体制内难以得到有效的救济，最后只能以冲突的形式爆发出来。

政府作为民众的委托人，必然面对如何协调政府利益与民众利益的“委托-代理”问题。在现行主要以经济成就为考核指标的考核机制下，政府出于自身的利益最大化，理所当然地会在维护地方正义、公平与发展地方经济之间更加倾向于经济发展。因而，能够给地方经济创造产值，增加就业机会的企业自然备受青睐。从这个角度来看，企业与政府必然走得很近，为了吸引企业入境投资，一些基层政府常常通过牺牲农民群众的合法权益来“招商引资”；另一方面，一些地方政府官员与企业之间也有着直接的交叉渗透和利益共享关系，败坏了政府形象。

（二）基层政府不作为，官僚主义作风严重，渐渐失去群众信任，可能导致冲突发生后难以得到及时化解

尽管现在中央政府出台了许多的支农、惠农政策，并获得了广大农民群众的热烈拥护，但一些农村基层政府仍然未能形成“为人民服务”的主动性，许多基层干部常常只对上级负责，民众无法有效地、直接的监督干部，而上级的监管又存在较大的信息不对称问题，最后导致的结果是基层政府的“不作为”现象和官僚主义作风严重，基层组织与群众的隔阂日渐加深。在调查中，甚至发现农村居民中有这样的说法，“中央政府是我们的恩人，省级政府是我们的亲戚，县级政府是好人，乡镇政府是坏人，村级政府是敌人”[5]。本应最贴近农民群众的基层干部失去了曾经有过的优良作风，大多不愿意下乡与民众打成一片，相应的，民众也在情感上对基层政府感到疏离和冷漠，渐渐失去对基层组织的信任，这种信任的丧失，非常不利于农村已有矛盾冲突的化解和社会稳定的维护。

1.对于基层政府的高度不信任是各种上访行为产生的根源，而地方政府在“维稳”压力下的“截访”行为更加剧了这种不信任，激化了矛盾和冲突

当农村居民卷入某种纠纷时，在不信任本地基层组织的情况下，会对其处理决议感到不满或者不服，并相信上一级政府组织会更加公正，在知道其所遭遇的委屈后能够为其讨回公道，于是产生各种逐级上访乃至越级上访，然而，大多数冲突或者纠纷，最后还是要回到基层，由本地政府来加以解决，而这种对于本地基层政府的不信任情绪，又使得问题的解决结果难以令农民感到满意，于是依然要不断寻求上访，由此造成恶性循环，并可能由于基层组织在“维稳”过程中的一些不恰当举措，导致冲突激化。

由于当前中央层面上高度重视“维稳”工作，落实到基层，则变成信访相关指标的层层下压和“一票否决”，基层政府更多采取“截访”等短期行为来试图控制上访量，不仅带来了高额的“维稳”成本、浪费了许多行政资源，进一步影响了基层政府的服务能力建设；也造成基层政府与上访群众间的关系变得更为紧张，许多矛盾反而因此加深和激化，为基层社会管理和社会稳定带来更大的困境。

2.不信任情绪的蔓延可能造成农村基层地区“谣言政治”盛行，群众宁信谣言不信政府，进一步损害基层政府的权威和公信力，并使得冲突的化解更为困难

农民群众对于基层组织的不信任程度蔓延，也可能导致“谣言政治”盛行。在这种情况下，地方政府制定的政策、给出的承诺和来自正式媒体的宣传信息都被认为“不可信”，信息传递机制失灵，各种谣言大行其道，基层政府的权威被种种谣言所“消解”，群众满怀疑虑，一旦有冲突事件发生，政府部门则会第一时间成为群众质疑的对象，并导致事态迅速恶化，难以获得平息和化解。如在贵州瓮安、湖北石首事件中，导火索都是一起看似普通的刑事治安案件，而由于当地基层政府失去人民群众信任，官方出面做出的事件说明被一概报以怀疑态度，各种民间谣言则流传甚广，并一概将矛头指向基层政府，群众的情绪因谣言的传播而更加激动，致使已经聚集起来的群众很难在政府部门的劝说下自行散去，并会对政府部门出动警力等“维稳”行动感到强烈敌意，导致事态的激化。

二、基层组织治理能力弱化并造成农村冲突多发的主要原因

从根本上说，目前基层组织治理能力弱化、侵害农民利益行为不断，导致各种社会矛盾的主要原因，与财权层层上缴、事权层层下压的财政体系密切相关，在这种财政体系下，基层政府缺乏为人民服务的主动性，更多专注于那些能够带来税收来源的项目，尤其是取消农业税之后，这种基层政府的“资本化”现象更加突出。一些地区的基层干部不得不以“招商引资”为主要工作内容，这一方面分散了他们的精力，使他们无力为当地农民群众提供应有的公共服务；另一方面，一旦外部资本出现侵害农民利益的行为时，基层政府的“亲资本”性使他们失去公正性，结果则可能导致矛盾的激化和冲突的暴发。

（一）“农不养政”致使基层政府“权不为民所用”

近些年来，中央政府考虑到农民负担重等实际问题取消了农业税，当然这是一个利国利民的大好政策，然而，由于相应的配套措施和激励机制没有跟上，农业税的取消使得乡镇一级基层政府进一步失去了为农服务的动力。

税收体现的是社会公众与政府以及政府官员之间的交换关系，是社会成员为了满足公共需要所付出的成本。政府官员为社会提供公共产品和公共服务，并借此收取在提供公共产品和公共服务过程中耗费的费用。两者之间是养与被养、服务与被服务的交易关系。取消农业税之后，农民似乎不再负有养政的义务，那么，作为交易的另一方——基层政府还能一如既往地为农民提供公共产品、发展农村公益事业吗？为农服务的数量和质量是否也因此而下降呢？在取消农业税之前，许多研究者都曾讨论过这个问题，得出的结论是必须加大工业反哺农业的力度，加大上级财政对于基层乡镇政府的拨款，同时还需要建立起农民群众对于基层乡镇政府的监督机制。

然而，从目前的情况来看，农业税的取消，只是简单地斩断了基层政府伸向农民的“手”，对于造成基层政府不断向农民剥夺和攫取的制度因素却没有太多涉及，一些基层政府仍然具有“吃饭财政”性质，于是仍然没有任何动力和能力为农民群众提供服务，“不作为”现象严重；而上级政府的各种“一票否决”和指标任务还在层层下达，基层政府不得不去寻找新的税源，并最终选择同资本结合，农民的土地权益、环境权益等合法权益被侵害时，本应站在他们这一方的基层政府，反而站在了资本那一方，成为各种矛盾爆发的根源。与此同时，农民群众对于乡镇政府的监督机制未能有效建立起来，司法渠道也常常受到行政权力制约，未能发挥应有的救济作用，“上访”成为农民的唯一选择，而当制度内最后的“上访”也变得难以奏效时，一些制度外的激烈冲突事件则会出现，即目前常常见诸报端的群体性事件、暴力化抗争、自杀式维权等等。

（二）“上面千条线，下面一根针”——基层政府面临严重的财权责不相称问题

基层组织和政权的办事人员少，办事经费少，权力小，但是要办的事情却一点也不少。“上面千条线，下面一根针”很形象地形容了基层政府与上级的关系。乡镇一级的组织和政权相当多的精力都用在了办理上级政府交办的其他事项，如乡政府代表交通部门修路，代表税务机关收税，代表教育部门兴办教育等等。另外，上级随便来个人视察都会把乡镇政府弄得鸡犬不宁，接待的话经费从哪来，不接待又说不过去，总之就是哑巴吃黄连，有苦说不出。投入到一个方面的精力多了，自然就没有精力再去主动关心群众的疾苦，往往会感到力不从心。如在发生严重群体性事件的贵州瓮安，当地基层干部就曾表示：“不仅乡镇一级责权不相称，包括县一级领导班子的责权都不相称。比如，乡镇一级的党政‘一把手’都要跑到州委组织部批。我认为应该适当下放权力。在体制上，越到基层政府越是无限的责任，有限的权力。权责不统一，干部有的时候就会推，说这个东西不是我的责任，你找别的部门去吧。回避矛盾，导致矛盾越积越多。”[6]。

（三）村级债务缺乏还债资金来源，背负沉重负担的乡村无力承担公共服务职能，侵犯农民权益现象经常发生

乡镇债务自20世纪90年代初开始形成，至90年代末期才引起关注。此时，相当部分乡镇因债务过于庞大而积重难返。绝大多数的村也背上了沉重的债务。有些乡镇为了能“打开门、揭开锅”正常运转，向干部、向社会高利集资，向农信社借贷，并以此作缓解债务的方式，引起新的债务。

在强大的债务负担下，许多乡镇、村一级政府根本无力承担各种公共服务职能，甚至上级部门下发的支农拨款也被他们用于清偿以往的积债，由此导致政府公信力丧失，侵犯农民利益的行为也时有发生。

此外，基层政府为消减债务也可能存在侵犯农民利益、激化矛盾的现象。多年来，农民税费的收缴基本都是采用动员其自愿上交的办法，对那些不愿上交税费的农户，显得束手无策。为了完成任务，实在没办法的只能由村干部自己垫付，存在“上清下不清”的现象，形成理不清的“债务链”，引发了一些社会矛盾。据有关资料显示，目前我国镇村债务累计达3800亿元。在中西部不发达地区，几乎所有的县乡村都有负债而且债务逾期不能偿还现象比较突出。取消农业税前，由于有农业税附加，镇村两级在还债时还可以在农业税附加上勉强做点文章。取消农业税后，乡镇和村组就等于断掉了还债的资金来源。这也从侧面解释了为什么乡镇干部愿意站在商人的背后，或许从基层组织的角度上来考虑，这也是一个“没有选择的选择”。而这些债务尤如一个巨大的毒瘤，如果不能尽快切除它，必将对整个农村经济、社会的稳定产生极为不利的影响。

（四）人少事多，结构失衡，基层组织力不从心，“洗碗效应①“洗碗效应”：大家一起吃饭，有的人吃完抹嘴走人，剩下的人洗碗。长期洗碗的人，打烂碗的几率势必高些，就会经常挨骂，不洗碗的人则可以明哲保身。洗碗的人被比喻成努力干工作的人。在单位里，干得多，会挨骂，还得罪人。提拔啊、投票啊什么的就没你。所以长期下来，人们就觉得做得多还不如不做。”凸显

《国务院关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》中规定：严格控制乡镇领导职数，从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量，由省政府实行总量管理，确保5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只增不减。中央的意思是要改善我国基层人浮于事的状况，结果虽然遏制了乡镇人员的增长，却又增加了其他的问题。现有的乡镇干部编内人员大部分年龄偏大，对外界的新鲜事物接受能力也不强，而由于国家相关文件不准进人的限制，农村真正需要的人才进不来，进来的又不是最需要的人才。知识、视野和年龄的限制使乡镇以下的干部只是被动地做上级布置下来的工作，缺乏主动性。另外，由于收入低微，有能力的人也不愿意担任这种“吃力不讨好”的工作，他们感到如此微薄的补贴和其承担的工作任务、付出的辛勤劳动根本不相称，又缺乏社会保障，后顾之忧得不到解决，没有想头，一定程度上影响了村组干部的工作积极性。

正是因为这些原因，在基层组织中，“洗碗效应”特别明显。许多基层干部秉承“多一事不如少一事”的原则，只是应付上级交代的任务指标，缺乏为人民群众服务的积极主动性。而具体到化解农村冲突、维护社会稳定的工作上，就会出现强烈的短期行为倾向：一是尽量“花钱买稳定”，宁愿耗费巨资去堵截、监控上访群众，或者对于少数上访者许诺好处，也不愿意为农民群众解决实际问题；二是作风简单粗暴，脱离群众，很少认真关注农民需求，维护社会稳定只满足于表面上的平静，对于各种隐患则不加注意，常常到了问题出现的时候才疲于应付，对于基层组织本身和农民群众都带来极大的伤害。

三、加强基层组织和政权建设，有效化解农村冲突、维护社会稳定

（一）在制度设计上改变财权和事权结构，减少各种“一票否决”和硬性指标，转变基层政府职能，建设服务型政府

当前基层组织建设中最大的问题是财权和事权不对等的财政结构，要实现基层“良治”，则必须改变这种结构，在整个国家的财政制度一时难以调整的情况下，也应改变现有的评价机制，减少各种“一票否决”和量化指标，把乡镇干部从众多繁杂事务中解脱出来，切实解除乡镇工作的额外负担，以便集中精力为农村经济社会发展服务。

在制度设计上，乡镇政权必须切实转变职能，加强职权与事权的统一，科学规范乡镇政府职权，围绕事权匹配职权，适应市场经济条件下农村经济社会管理的要求，把主要精力转到加强社会管理、公共服务和改善经济发展环境上来，努力建设服务型政府。应该加强基础设施建设职能，科技服务职能，引导发展生产与市场培育职能，公共事业管理职能和规划协调职能。

（二）改善基层组织和政权人员设置和管理，建立精干效率的工作系统，促进基层干部的工作方式转变，切实做到为人民服务

规范基层机构设置和人员职位，建立精干效能的组织系统。按照精简效能原则，根据各各地实际情况分类设置相应机构和人员职位，不搞上下对口，切实把目前臃肿庞杂的机构精简下来。完善用人制度，严把进人关，稳定基层干部队伍。改革乡镇干部身份多样化，进出人员随意性大的现状，将基层干部分为两类：一类为县(市、区)管干部(正式干部)，一类为乡镇自聘人员。乡镇干部要相对稳定，县(市、区)派干部调整不宜过于频繁，乡镇自聘人员一律实行合同制。尽量做到不同类型人员在职期间的待遇大体平衡，对合同制人员的后顾之忧也应同时考虑，统一作出规定，不搞因人而异。干部的提拔交流应由乡镇向上级推荐，人员调动要经乡镇同意，以保证乡镇干部思想稳定，劳有所得，干有所获，从而提高工作积极性。科学合理地定编定岗。乡镇人员编制应根据其经济发展水平、人口、土地面积、区域位置等综合因素核定编制标准，严格控制总量，超员一律清退，缺编可从市直机关精简人员中下派补充。现在的“大学生村官”政策也鼓励基层补充新鲜血液，让一些具有时代思想的大学生到基层工作。

（三）妥善化解乡镇债务，防止产生新的债务

首先，要全面理清债权债务关系，强化审计，加强信息的透明度。其次，要千方百计筹集资金化解乡镇债务，但是所有资金的筹集都不应该触及广大群众的切实利益，不能以牺牲群众利益来还债。不仅要强化对群众的教育增强其义务意识，更重要的是加大财政向基层的倾斜力度，缓解基层财政压力，保证其不但不负债还会有足够的资金完成基层的各项工作。基层本身也应该广开财源，加快发展，培植税源，努力开源节流。最后，要坚决制止新增债务。《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发【2005】39号）文件称，必须坚定锁定债务，坚决制止新增乡村债务。从基层政府的角度来看，不得以任何名义投资兴办经营性企业，不得以任何名义由财政担保贷款。应该从各个乡镇的实际出发，确定乡镇政府投资限额，投资超过限额的，应有上级财政和审计部门查实资金来源，经相关部门立项审批后批准。未经批准形成的新增债务，按“谁决策谁负责，集体决策主要领导负责”的原则处理。

［1］于滨.农村要考平安建设[J].瞭望，2006，（48）.

［2］赵树凯.乡村关系—在控制中脱节—10省（区）20乡镇调查[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2005，（5）.

［3］温铁军.农村建设与共建和谐社会[J]，社会观察 ，2006，（3）.

［4］武冬立.公安部谈“维护农村治安 服务新农村建设”[EB/OL].社会主义新农村网，2007年8月22日.

［5］肖唐镖.二十年来大陆农村的政治稳定状况[J].二十一世纪，2003，（4）.

［6］刘子富.新群体事件观——贵州瓮安“628”事件的启示[M].北京：新华出版社，2009.

［7］于建嵘.新时期中国乡村政治的基础和发展方向[J].中国农村观察，2002，（1）.

Abstract:Conflicts in rural areas result from problems in grassroots management.When the governing capacity of grassroots government become weakened and cannot offer public service for farmers,or farmers'interest is directly encroached due to the combination with capital,contradictions are likely to happen and conflicts are likely to activate.To achieve good grassroots governance,functions of grassroots government departments should be transformed,asymmetric phenomena of ownership of properties and office power should be readjusted,evaluation forms for grassroots cadres and ways of solving rural debts should be reformed,thus to make the grassroots government serve the people and construct conflict resolving mechanism which is good for social stability.

Key words:grassroots management;conflict resolution in rural areas;social stability

（责任编辑：叶剑波）

Perfection of Grassroots Management and Construction of Conflict Resolving Mechanism in Rural Areas

ZHENG FENG-tian,WANG Ying,LANG Xiao-juan

（Renmin University of China,Beijing,100872,China）

D902

A

2095-1140（2011）01-0018-05

2010-12-20

国家社科基金“完善社会管理与维护社会稳定机制研究——农村对抗性冲突及其化解机制研究”（项目编号:07&ZD048），教育部人文社会科学研究项目（项目编号：05JA630057）。

郑风田（1965-），河南郑阳人，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，经济学博士，主要从事三农问题研究；郎晓娟（1985-），女，湖北恩施人，中国人民大学博士研究生；王颖（1984-），女，山东聊城人，中国人民大学硕士研究生。