行政程序视野中的期间问题初探

李 铭

（江苏省南通市公安局，江苏 南通 226001）

行政程序视野中的期间问题初探

李 铭

（江苏省南通市公安局，江苏 南通 226001）

期间体现了行政和司法的效率。我国因没有统一的行政程序法，行政法律中期间制度的规定显得零散、混乱。主要表现为期间计算中起算点的不统一、期间决定主体不明确、单行行政法律、法规、规章中的期间与诉讼法之间的期间缺乏协调、整合。建议尽快完善立法，通过制定行政程序法和修订单行行政法律、法规的方式，建立统一、高效、科学的期间制度。

期间；时限；行政程序；行政效率

问题的提出——《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零八条规定：当事人应当自收到罚款的行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。道路交通安全法上对于行政相对人履行义务期间的计算包括起始日，届满最后一日是节假日的以节假日后的第一日为期间届满的日期。而《中华人民共和国行政许可法》第八十二条规定：行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。公安部《道路交通事故处理程序规定》第八十五条第三项规定所称的“一日”、“二日”、“三日”、“五日”、“十日”、“二十日”，是指工作日，不包括节假日。作为法律的《行政许可法》和部门规章的《道路交通事故处理程序规定》以立法的形式将行政机关履行法定职责的期间仅限定在工作日之内，而不含法定节假日。可见，行政程序中的期间的起算问题，不同的行政法律文件中有不同的规定。究其原因，姜明安教授认为：行政机关从行政管理效率和自我偏私的角度出发，更加会在立法和执法实践中强调行政管理相对人的义务，而忽略了其自身的义务，如行政机关在公开、告知、说明理由、听证、时限和法律责任等方面的义务。[1]因此，期间制度是作为行政程序中的一项基本制度和重要环节，是否健全、完善、统一体现了行政效率的有无和高低。

一、我国现行法律中关于期间制度的相关规定及评价

（一）期间的概念及功能

1.期间的概念

广义的期间：指法律规定的公安机关、人民检察院、人民法院和当事人及其他诉讼参与人完成一定诉讼行为所必须遵守的时间。[2](p41)《公安机关办理行政案件程序规定》的期间，是指公安机关、人民警察和其他公安行政管理相对人完成一定行政程序行为所必须遵守的时间。[2](p41)狭义的期间指诉讼法上的期间，即：参与诉讼程序的机关和人员应当遵守的时间期限。[3]即：期间是民法院、当事人以及其他诉讼参与人会合在一起进行诉讼行为必须遵守的时间。期日:是“期间”的对称，是指人民法院和当事人以及其他诉讼参与人会合进行诉讼行为的某一特定的具体日期。可分为准备程序期日、证据调查期日、开庭审理期日、调解期日、裁判宣告期日等。[4]我国台湾学者刘得宽先生认为：期间乃指由一定时间至另一时间而言。期间之时为之动态，可喻为“线”。其必有一定之长度，开始之时称为起算之时，或简称起算点；其终止之时，称为终了之时，或简称终止点；由起算点至终止点，则日期间之经过。[5]

期间与时限的关系问题。时限：指完成某项工作的期限。[6](p1236)期间：指某个时期里面。[6](p1067)我们认为：期间和时限概念中均包含一段时间。期间：特指可以在一段时间内为某种行为。而法律上的时限则强调如果没有在一段时间内为某种行为，超出期限将承担对其不利的法律后果。所指的一段时间叫期间，超过限定的时间段称之为超期。

2.期间的功能。作为行政程序法的一项重要制度，期间的功能主要体现在以下三个方面。第一、规范、制约、监督、促进行政权的合理行使。第二、保护行政相对人的合法权益，规范相对人的行为。第三、提高行政活动的效率。因此，期间制度在统一程序规定，协调程序衔接。沟通、协调行政主体与相对人之间的关系，缓解当事人的对抗情绪，增加行政行为的安定性。统一规范行政主体和行政相对人的行为，促进行政效率的提高发挥了积极的作用。[7](p12-13)

（二）现行三大诉讼法中关于期间的规定

1.《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十九条规定：期间以时、日、月计算。期间开始的时和日不算在期间以内。法定期间不包括路途上的时间。上诉状或者其他文件在期满前已经交邮的，不算过期。第一百二十二条规定：对犯罪嫌疑人作精神病鉴定的期间不计入办案期限。最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第一百零三条规定：期间以时、日、月计算。期间开始的时和日不计算在期间以内;计算法定期间时，应当将路途上的时间扣除;期间的最后一日为节假日的，以节假日后的第一日为期间届满日期。但对于被告人或者罪犯的在押期间，应当至期间届满之日为止，不得因节假日而延长在押期限。当事人由于不能抗拒的原因或者有其他正当理由而耽误期限，依法申请继续进行应当在期限届满以前完成的诉讼活动，人民法院查证属实后，应当裁定准许。以月计算的期限，自本月某日至下月某日为一个月，如本月1日收案至下一个月1日、本月最后一日至下一个月最后一日为一个月的审理期限;半月一律按15日计算期限。第一百一十条规定：审理期间，对被告人作精神病鉴定的时间不计入审理期限。

2.《中华人民共和国民事诉讼法》第七十五条规定：期间包括法定期间和人民法院指定的期间。期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第七十九条规定：依照民事诉讼法第七十五条第二款规定，民事诉讼中以日计算的各种期间均从次日起算。第八十条规定：民事诉讼法第一百一十二条规定的立案期限，因起诉状内容欠缺令原告补正的，从补正后交人民法院的次日起算。由上级人民法院转交下级人民法院，或者由基层人民法院转交有关人民法庭受理的案件，从受诉人民法院或人民法庭收到起诉状的次日起算。第一百六十四条规定：民事诉讼法第一百三十五条规定的审限，是指从立案的次日起至裁判宣告、调解书送达之日止的期间，但公告期间、鉴定期间、审理当事人提出的管辖权异议以及处理人民法院之间的管辖争议期间不应计算在内。

3.《中华人民共和国行政诉讼法》中没有专门条款对期间予以规定。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十三条规定：由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。第六十四条规定：行政诉讼法第五十七条、第六十条规定的审限，是指从立案之日起至裁判宣告之日止的期间。鉴定、处理管辖争议或者异议以及中止诉讼的时间不计算在内。

（三）对我国现行三大诉讼法期间制度的评价与反思

1.法定期间计算时起算点的不统一。《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》规定期间以时、日、月计算。期间开始的时和日不算在期间以内。而《行政诉讼法》（1989年）中对期间起算点没有明文规定，但最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中对以时、日、月计算，期间起算点包括开始的时和日。法定期间计算中起算点经历了由条文缺失到逐步规范统一的过程，说明立法机关对影响行政效率和司法效率的期间制度逐步重视。同时也反映出法定期间决定主体的缺位和模糊、计算方法的不统一。

2.法定期间计算方式的决定主体问题。《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》是立法机关立法，期间计算方式的决定主体是立法机关。《行政诉讼法》由于制定较早，没有对期间进行规定；而是由司法机关在总结司法实践基础之上于2000年以司法解释形式确立的。由于《中华人民共共和国立法法》第八条第九项规定：诉讼和仲裁制度只能制定法律，作为期间当然也只能由法律规定。因此，由司法解释对于期间制度进行规定就与法律规定相悖。另外，外国程序法中也鲜有先例或类似做法。姜明安教授在其执笔的《中华人民共和国行政程序法》（试拟稿）中对于时限的决定主体问题，主张行政机关或其他行政主体依职权作出行政行为的时限，以及行政相对人在行政程序中向行政机关或其他行政主体提出申请或实施有关行为的时限，由法律、法规规定。（第六十八条第三款）[8](p56-57)该观点应当予以重视。

3.对于鉴定期间是否包含在办案、审理期限的问题。在刑事诉讼程序中对犯罪嫌疑人作精神病鉴定的期间不计入办案期限。审理期间，对被告人作精神病鉴定的时间不计入审理期限。在民事诉讼程序中，鉴定期间不应计算在内。在行政诉讼程序中，鉴定的时间不计算在内。可见，刑事诉讼程序中，法律规定对于对犯罪嫌疑人作精神病鉴定的期间不计入办案期限，但其他鉴定需要计入办案和审理期限。在民事和行政诉讼程序中，鉴定期间均不计入审理程序。对于鉴定时间是否计入期间的问题，三大诉讼法之间存在明显分歧。申言之，刑事诉讼程序中要对犯罪嫌疑人进行精神病鉴定是特例，在民事、行政诉讼中一般不存在类似问题。而刑事程序中其他鉴定时间计入办案期间，民事、行政诉讼中鉴定期间不计算在内。

4.单行行政法律、法规、规章中的期间规定如何与行政诉讼法中的期间制度协调、整合的问题。《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《江苏省道路交通安全条例》均未专门规定期间的计算方法。而是由公安部通过制定部门规章的形式予以明确。《公安机关办理行政案件程序规定》第二十八条规定：期间以时、日、月计算，期间开始之时或者日不计算在内。期间不包括路途上的时间。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第六十九条规定：第六十九条本规定所称以上、以下，除特别注明的外，包括本数在内。本规定所称的“二日”、“三日”、“七日”、“十日”、“十五日”，是指工作日，不包括节假日。《道路交通事故处理程序规定》第八十五条第三项规定：本规定所称的“一日”、“二日”、“三日”、“五日”、“十日”、“二十日”，是指工作日，不包括节假日。《道路交通事故处理工作规范》第八十九条第一项规定：本规范所称的“一日”、“二日”、“三日”、“五日”、“七日”、“十日”，是指工作日，不包括节假日。对于单行行政法律、法规特别是部门规章的期间规定如何与现行诉讼法律中的期间协调、整合的问题。王宝明教授认为：行政程序法中对于期间和时限，可以参照民法通则的方式加入“时效”的规定。关于时限的规定，应该注意把握对行政机关的时限要求并非“越短越好”，而应该根据不同的事项作出不同的规定。[9](p379)周卫平教授认为：如果大量规定“特殊情形”容易使时限流于形式，应该考虑处理好二者之间的关系。[9](p379)

二、域外行政程序法中期间制度之借鉴与启示

（一）域外行政程序法中期间制度简介

以下资料参考自应松年教授主编《外国行政程序法汇编》。

1.期间制度必须由法律规定。《西班牙行政程序法》（1958年）第五十六条规定：依本法以及其他各种法律所确立之期日与期间，对于有效处理事件之各机关及公务员，以及对于事件之利害关系人，不需任何督促，均有遵守之义务。《西班牙公共机关法律制度及共同的行政程序法》（1992年）第四十七条规定：本法或其它法律规定的期间和期限对处理事务的公共行政机关及其工作人员和上述事务中的利害关系人具有约束力。

2.期间与期日之计算准用民法之相关规定。《德国行政程序法标准草案》（1966年）第二十三条第一项规定：除本条第二项至第四项另有规定外，期间与期日之计算，准用民法第一百八十七条至一百九十三条之规定。《联邦德国行政程序法》（1976年）第三十一条第一款规定：期间的计算和期日的确定，准用民法典第一百八十七至一百九十三条之规定，但本条第二款至第五款另有规定的，依有关规定。《韩国行政程序法草案》（1987年）第十六条规定：有关期间之计算，除本法或其他法令有特别规定之外，准用民法之相关规定。

3.期间以时、日、月、年计算，期间开始的时和日，不计算在期间内。但法律规定即日起算者，不在此限。《德国行政程序法标准草案》（1966年）第二十三条第二项规定：官署所定期间之进行，除对当事人另有通知外，自期间之公告之次日开始。《奥地利普通行政程序法》（1991年）第三十二条第一项规定：依日而定之期间，期间之始日或情事发生之当日，不计算在内。《西班牙行政程序法》（1958年）第五十九条规定：期间通常由关系之通知或公告日之翌日起算。《葡萄牙行政程序法》（1991年）第七十二条第一款第一项规定：期间自某事件发生之日起开始进行时，该日不计算在内。《日本行政程序法草案》（1964年）第三十四条第一款规定：期间之始日不算入。但期间如自上午零时开始时，或法律有特别规定者，不在此限。《澳门行政程序法》（1994年）第七十一条第一款第一项规定：期间系自某事件发生之日起开始进行者，该日不计算在内。《台湾行政程序法》（1999年）第四十八条第二款规定：期间以日、星期、月或年计算者，其始日不计算在内。但法律规定即日起算者，不在此限。

4.期间之开始和进行不因星期日或假日而受影响。《奥地利普通行政程序法》（1991年）第三十三条第一项规定：期间之开始和进行不因星期日或假日而受影响。

5.期间的公布。《日本行政程序法》（1993年）第六条规定：行政厅尽力规定自申请到达相应的办公场所起至对该申请作出处分通常必要的标准期间，同时必须在申请提交机关的办公场所备置或以其他适当的方法予以公布已制定的标准期间。[10]

（二）域外行政程序法中期间制度的借鉴与启示

通过比较研究，我们发现域外行政程序法中期间制度一般适用行政程序中的相关规则，即以行政程序法作出原则性规定，通过梳理可以发现一些共同的经验和制度值得我们学习、借鉴。如《西班牙行政程序法》中规定期间必须由法律规定，即必须由立法机关通过立法形式确立。《联邦德国行政程序法》、《韩国行政程序法草案》规定期间与期日之计算准用民法之相关规定。德国、奥地利、葡萄牙、西班牙、日本、我国台湾地区的行政程序法中对于以时、日、月、年计算，期间开始的时和日，不计算在期间内。《奥地利普通行政程序法》期间之开始和进行不因星期日或假日而受影响。《日本行政程序法》在区分申请内容的基础上按照每种类型设定具体期间，并将标准在申请提交机关的办公场所备置或以其他适当的方法予以公布。综上所述，这些规定客观上保障了行政机关权力的正确行使，提高了行政效率；同时使得广大民众的权利（尤其是有受到行政权力侵害可能的）得到了有效保障。值得我们在行政程序立法过程中充分考虑，认真吸收和借鉴。

三、构建我国行政程序法中期间制度的基本思路和具体内容

（一）构建我国期间制度的基本思路

王万华教授指出对我国行政程序法现状的形式分析认为：尚未制定统一行政程序法典，所有条文分散在单行的法律文件中。规范领域涵盖抽象行政行为和具体行政行为。行政行为的类型化、逐项单行立法加以规范的立法思路实现某一类行政行为程序规则的统一。从现有行政程序法律条文分布的法律位阶来看，中央立法主要集中在部门规章层面；地方立法主要集中在地方政府规章层面。应松年教授主张我国现行行政程序立法采用区分行政行为类型、逐项立法的思路，由于立法速度没有跟上，导致有的行政行为领域无程序可依。不同类型的行政行为可以遵循不同的规则，但权力的行使都应当遵循一定规则，这是法治的基本要求。应当构建统一的、最低限度公正行政程序制度，规定行政权力应当遵循的最起码的公正程序规则。[8](p199)因此，马怀德教授主持的《行政程序法（试拟稿）》主张在现有单行法的基础上再制定统一的行政程序法典。[7](p53)统一的行政程序法典只规定各种不同行政行为的共同和一般的行政程序，对于特定行政行为的特别程序，还需要通过专门的单行行政程序法或集实体规范和程序规范为一体的行政管理法规定。[11]我们赞成上述观点。即通过制定专门的行政程序法，以法律的形式对涉及期间的基本制度予以原则性规定。至于涉及期间的特殊情况应当由行政法规（如《道路交通安全法》、《治安管理处罚法》等）加以具体、明确的规定。

（二）构建我国行政程序中期间制度的若干具体内容

1.期间制度的决定主体：立法机关。

2.期间制度的法律渊源：法律或行政法规。

3.期间与期日之计算准用民法之相关规定。

4.期间以时、日、月、年计算，期间开始的时和日，不计算在期间内。

5.期间之开始和进行不因星期日或假日而受影响。

6.由行政程序法原则性的规定期间制度，有单行行政法律、法规在区分申请内容的基础上按照每种类型设定具体期间。

7.行政机关的办公场所应当公布所涉及行政事项的具体期间，并以其他适当的方法予以公布和告知行政相对人。

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2005.564.

[2]谷福生，李斌杰.公安机关办理行政案件程序规范执行释解300问[M].北京：中国法制出版社，2006.

[3]宋英辉，陆敏.中华法学大辞典诉讼法学[M].北京：中国检察出版社，2001.101-102.

[4]百度百科：期日［EB／OL］.［2011-8-3］http://baike.baidu.com/view/22784.htm．

[5]刘得宽.民法总则[M].北京：中国政法大学出版社，2006.317.

[6]现代汉语词典第五版［M］.北京：商务印书馆，2007.

[7]黄学贤.中国行政程序法的理论与实践专题研究评述[M].北京：中国政法大学出版社，2007.

[8]应松年.行政程序法[M].北京：法律出版社，2009.

[9]姜明安.行政执法研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

[10][日]室井力，芝池义一，滨川清.日本行政程序法逐条注译[M].朱芒译.上海：上海三联书店，2009.87.

[11]姜明安.行政程序研究[M].北京：北京大学出版社，2006.20.

Key works：period;deadline;administrative procedures;administrative efficiency

On the Period System in the Vision of Administrative Procedures

LI Ming
（Nantong Police Bureau of Jiangsu Province,Nantong,Jiangsu,226001）

The period system reflects the efficiency of administration and justice.Because our country doesn't have a unified administrative procedure law,the definition of period system in the administrative law appears scattered and confused,which is mainly embodied in the disunified calculation of starting point,the not-so-clear subjects,and the discoordination and disintegration of the period within the specific administrative law and administrative procedure law.So it is very urgent to improve the legislation as soon as possible.Though developing the administrative procedure law and revising the administrative law or regulation,a unified,efficient and scientific period system will be established.

D922.11

A

2095-1140（2011）05-0079-05

2011-09-21

李铭（1976－ ），男，江苏南通人，江苏省南通市公安局人民警察培训学校，法律硕士，主要从事行政政法学和警察法学研究。

叶剑波）