和谐社会背景下农民群体利益表达渠道的制度性建构

2011-08-15蔺丰奇

河北省社会主义学院学报 2011年1期

关键词：制度性人大代表渠道

蔺丰奇徐殿

(河北经贸大学,河北石家庄 050061)

【经济社会发展研究】

和谐社会背景下农民群体利益表达渠道的制度性建构

蔺丰奇徐殿

(河北经贸大学,河北石家庄 050061)

现阶段由各种利益矛盾引发的农村群体性突发事件呈逐年上升趋势,农民利益受损后进行利益表达却遭到不同程度的制度性渠道困境。畅通制度性的表达渠道对缓解农村社会的各种矛盾具有重要的意义,当前应着重对信访、司法救济和人大、政协等组织救济三种主要的制度性表达渠道进行合理性重构。

政治参与;利益表达;制度性渠道

随着经济的高速增长和农村社会结构的巨大变迁,一些长期积累的社会问题逐渐显露出来,由征地、拆迁、环境污染、移民安置补偿等问题引发的社会利益矛盾逐年增多,由这些矛盾引发的农村群体性突发事件也呈逐年上升趋势。一些引起中央高度重视的大型群体性事件如:云南的孟连事件,汉源拆迁事件,河北定州暴力征地事件等已向中国农村社会的稳定敲响了警钟。这些群体性事件的产生固然有其深层次原因和特殊背景,其中农民利益受损后制度性的利益表达渠道不畅甚至堵塞却是这些事件产生的直接和重要原因。

一、农民群体利益表达制度性渠道畅通的重要意义

利益是社会发展的基础和前提,也是推动人行为选择的根本性动力。霍尔巴赫指出,“利益是指使人行动的唯一动力”[1],马克思更为深刻的指出:“人们奋斗所争取的一切都同利益有关”[2]但是,无论是作为一种行动的动力还是奋斗所争取的利益实现,都以利益的完好表达为基础和前提,只有进行了合理、有效的利益表达我们的行动才有路径,利益争取才能实现。

转型期我国农村各利益主体不断凸显、分化,以及地方政府在城镇化进程中对农民利益的侵害,农民为了维护权益,进行利益表达便成了一种不可遏制的硬性需求。现代政治体系中几乎所有的利益表达行为都可以分为制度性和非制度性两类,非制度性的利益表达往往导致社会的动荡和混乱,而制度性的利益表达则会尽可能的避免这种动荡和混乱,并呈现出一定的有序性和规范性。因此,畅通制度性的利益表达渠道就显得尤为重要。

1.避免利益诉求冲突、暴力行为的产生。制度性的表达渠道不同于非制度性的表达渠道,往往具有一定的规则和程序。当制度性的表达渠道畅通时,这种渠道设计便呈现出一种既定的规则性和程序正义性。利益受损农民将自己的利益诉求按照一定的规则通过制度性的渠道传递给政治决策者,政治决策者听取意见后调整相关决策又通过制度性的渠道以政治输出的形式“反馈”到利益受损农民,问题进而得到解决。整个的系统运作都在现有的政治体制内进行,农民的政治参与由于渠道的畅通也比较有序和规范,从而在客观上关闭了非制度政治参与的大门,避免了利益诉求冲突、暴力行为的产生。

2.节约利益表达的成本。农民进行维权利益表达的根本目的就是为了获得所反映问题的解决,从经济学的角度考量就是尽量用最少的成本来获得最大的收益,农民进行维权利益表达也同样遵循着这一逻辑。制度性利益表达渠道的设计为农民提供了节约成本,进行利益诉求的现实路径,制度经济学告诉我们“制度减少了世界的复杂性,提供了一种简化识别负担的关键功能,使个人更容易与一个复杂而易变的世界打交道”,“当存在一般的可以识别的行为模式和条件模式时,行为主体就能在最低成本的情况下应付具体细节”[3]。制度性渠道的设计往往制定各种行为规则,划分各自行动的范围,行为主体就可以用较低的代价和非暴力的方式解决问题和冲突。当制度性利益表达渠道不畅甚至堵塞时就会产生包括交易成本、关系成本、时间等待成本在内的成本大幅度上升,预期收益也变得不可预测,不畅制度性表达渠道就成了阻止农民利益表达的重要因素。此时农民就会放弃这种制度性的表达渠道而转向非制度性的表达渠道,当非制度性的表达渠道所带来的政治风险成本、事后报复成本小于制度性表达渠道不畅所带来的成本且预期收益明显增加时,农民选择非制度性的表达渠道就成了无奈的理性选择。

3.增强农民的政治信任。制度性的表达渠道是现有政治体系架构中特殊的权利安排,某种程度上来说体现着国家的意志,以国家的形象和信任作为保障。农民通过制度性的表达渠道反映问题以求的问题的解决,说明农民信任这种制度安排,信任政府,当所反映的问题通过制度性的渠道有效解决后,这种信任就会加倍放大,伊格利津认为“对制度的信任可以促进对制度和平的和志愿的支持”[4]。反之制度性表达渠道的不畅甚至堵塞,农民无法通过这种制度、性渠道来获得应有的政治支持时就会削弱对这种制度安排甚至对政府的信任。“公众对政府信任的长期缺失还会导致对政治制度及基本原则信任的崩溃”[5],“不信任的群体如果没有接近决策者的渠道就有可能在社会中造成破坏性的冲突或崩溃”[6]。

4.有助于政治系统的动态稳定。政治稳定是指政治系统在运行过程中所呈现出来的有序性和连续性,在此基础上的动态政治稳定是在适应外界环境的变化和协调内部诸要素的关系中求的自身发展并维持社会秩序的政治稳定,它使整个政治系统处于开放、充满生机的良性运行状态之中[7]。而利益表达则是政治系统获得有力支持的主要源泉,农民通过制度性的渠道反映问题,进行利益表达把,“压力”传递给决策者,决策者接受“压力”后通过采取各种解决措施把这种“压力”又通过制度性的渠道释放出去,动态的保持政治系统的稳定。当制度性的表达渠道不畅甚至堵塞时,“压力”无法正常传递必将随处发泄,决策者也无法得到相关信息做出政策调整,整个政治系统就会处于动乱、无序和失衡的状态。

二、农民群体利益表达制度性渠道的现实困境

现阶段农民进行利益表达主要通过信访、司法救济和人大、政协等组织救济这三种主要的制度性渠道,这三种主要的制度性表达渠道由于政治体制或本身设计等各种原因,在作用发挥方面存在着诸多困境。

1.多元信访组织体系不顺、缺乏相应职权,信访功能发挥有限。信访是农民政治参与表达利益的一种重要的制度性渠道。但是在现实运作中信访往往很难表达农民的利益诉求。我国的多元信访组织体系导致机构林立,缺少统领机关,各机构对信访案相互推诿,处理时也缺乏相互协调,弱化了信访功能的发挥。信访体制的设计本身包容或推动着拖延,虽然确立了“分级负责、归口管理、谁主管、谁负责”的原则,可是对于如何确定各个信访部门的职责却没有一个严格的标准,在立案上更看重领导批示,人治色彩浓厚。另外,信访部门没有实在的职权,更无足够的人力和财力,对信访事项一般处理方法就是“转办”,农民千里迢迢进省城上访,问题往往又被转回去,从省里到市里再到县里、乡里,旅行一圈再回到原点。信访制度在接受反映问题、解决问题方面也是低效率的。对上访群众而言,反映的问题要被立案处理是非常非常难的,真正得以处理的案件相比于难以计数的未处理案件也仅仅具有象征性的意义和安慰作用。

2.司法地方化倾向明显,行政干预司法,独立地位尚未完全树立。现阶段我国司法权的地方化倾向日益凸显,真正的独立地位尚未完全树立,人、财、物不同程度的受制于各级地方政府[8],司法裁决往往受有关机关特别是行政机关的影响、制约和干预。在农村城镇化的进程当中,一些地方政府为了当地的经济发展在征地、拆迁等过程中行为违法,侵犯了农民的合法权益,农民诉诸于法院时司法机关很难坚定地站在保护农民合法权益的立场上来,法院也知道政府的行政行为不当甚至违法,应当受到法律制裁,但是如果这样做法院就会扣上影响当地经济发展的帽子,损害政府的公众形象,政府也会施加种种压力影响法院裁定。如果支持政府的非法行为势必自毁法律,引起社会各阶层的质疑,招致司法不公的评价。有时涉及政府侵权引起的农民集体诉讼,一些地方法院不是不予受理就是故意拖案、揉案,审判过程中程序不公开、不透明,暗箱操作严重,个别法官甚至沦为强势利益集团的代表。除此之外,农民遇到利益侵损进入法院进行诉讼是要花钱的,正如有学者指出的:不是所有的司法判决都能产生正义,但是每一个司法都会消耗资源。即使我们完全不考虑司法腐败所额外增加的成本,价值不菲的诉讼费用,再加上律师费和其他费用,农民对法院望而生畏是不难理解的[9]。

3.人大、政协等组织权威有待强化,代表效能有待进一步发挥。通过人大、政协等组织反映意见、表达诉求也是一种制度化的参与方式,但现阶段这些组织在政治体系结构中缺乏强有力的支持而实际上处于一种弱势状态。以人大为例,人大在国家政治生活中的法律象征意义远远大于其实际地位,权威性无法凸现出来,许多职责受到限制。负有代表民众利益、反映民众需求的人大代表实行的是非常任制,他们代表、传输公众利益需求和争取公众利益的动力、热情、时间、能力也是非持续性和有限制的。除此之外,我国人大代表的产生体现的是一种多次的委托—代理关系,这种关系加大了代理风险,使得民众所表达的利益需求信息在自下而上的传递过程中产生遗漏、搁置甚至失真[10]。利益受损农民通过人大、政协等渠道来表达自己的合法权益,从某种程度上来说,这种渠道也是不畅的。

农民通过制度性渠道表达利益的梗阻使得制度性权威逐渐弱化甚至消失,通过非制度性渠道如采取静坐、示威游行、围攻党政机关等方式进行强制性利益表达就成了农民的无奈选择。

三、农民群体利益表达渠道的制度性重构

对利益表达渠道进行制度性重构应着重于对信访(上访)、司法救济和人大、政协等组织救济这三种主要的制度性渠道进行合理性重构,具体措施如下:

1.整合信访资源,重整信访组织体系。我国的信访格局是党政、人大、司法都有自己的信访机构,因此信访制度改革的关键是整合多方信访资源,重整信访组织体系。对党政信访部门的改革首先应在重新整合党政信访组织体系的基础上与行政监察部门合二为一重建一个信访部门[11],统一名称、同一级别,将其作为党委和政府的一个常设机构专门受理涉及政府公共行政领域的各类投诉。其次,通过立法赋予新建的信访机构一定的职权,主要政府领导担任信访部门的负责人以提高机构的权威性,并在此基础上提高部门机构相应的级别,使之方便与各部门进行协调和沟通,另外在人力、财政经费上给予大力支持,保持信访机构的顺利运行。最后,还应该对政府的信访机构做一些细分和纵向延伸,根据不同的投诉设立不同的投诉窗口,并有专门人员负责提供咨询、建议和受案的工作。在信访部门组织结构方面实行纵向延伸,一纵到底,建立省、市、县、乡统一的信访机构以方便群众的投诉,在客观上也化解了跨过基层越级上访的问题,对收集来的信访投诉按照投诉的部门分别转给相应部门并督促办理,对涉诉案件划归司法部门处理。

在人大信访制度的改革上应该强化人大信访的监督功能,建立人大与各部门的沟通和协调机制。首先,应该去掉人大信访机构直接处理各类信访事项的行政处理模式,逐步形成人大代表为信访处理主体的新机制。其次,人大代表作为选民的利益代言人,应该发挥其聚合利益、表达利益的特有功能,群众把投诉的问题直接导向人大代表,人大代表通过利益聚合以利益代言人的身份再把投诉递送到人大的信访部门,并进行备案,根据投诉的性质再分别转到党政信访办,涉诉案件转到司法部门处理。依据谁受理、谁负责的原则使人大代表对投诉案件进行持续的跟踪,防止一转了事。

在司法信访制度的改革上,主要应体现在剥离司法信访的功能上,着重于承接行政信访和人大信访转来的涉诉案件,并接受人大监督对人大负责。在此改革过程中首先应提高司法的权威性和公信力,让群众相信司法,相信法院能给予公正的判决。其次,对于法院本身应构建一个对党政、人大转递涉诉案件的传递和接收机制,将转递的涉诉案件统一纳入到司法程序处理。最后,还应构建一个集权利机关、社会公众和新闻媒体等主体在内的对司法监督的机制以保证司法的公正。

2.推进司法体制改革,保障社会公平正义。司法作为公平正义的最后一道防线越来越凸显出其重要性。当前对司法体制的改革应重点做好以下几个方面:首先,加强司法的独立性,建立垂直的司法管理体制,将基层和中级人民法院的司法辖区与行政辖区相分离,减少行政权对司法权的影响。在经费保障上尽快建立独立的司法预算制度,实行国家单列、统一财政划拨全额保障司法经费,改变目前的中央与地方的“明确责任、分类负担”的状况。在人事安排上应改变地方各级人民法院的人员编制由地方政府决定改由各级人大及其常委会选举和任免。除此之外还应加强不同审级法院之间法官审判的独立性,改变过去不同审级法院之间名义上审判监督关系实践中的行政关系,“每个法官均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解在不受任何限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下对案件进行秉公裁决”[12]。其次,在强化司法内部监督、制约的同时将诉权、裁判权的机制建立起来,让诉权参与司法过程对裁判权进行制约。同时建立“特约监督员制度”,加强党外人士对司法权运行的监督,成立“人民监督工作办公室”,加强与新闻媒体的沟通和联络,为舆论监督提供方便。最后,加强司法干部队伍建设,提升业务水平和人员整体素质。

3.创新人大选举制度、提高人大代表的代表效能。首先,改革和完善人大选举制度,通过制度创新完善选举竞争机制。“增强选举特别是地方各级人大代表和政府选举中的竞争性,密切人大代表和人民群众的联系,强化人大代表与选民之间的利益代表关系”[13]。其次,提高人大代表的代表效能,坚决改掉人大代表“官员化”、“兼职化”的弊病。最后,人大代表要有社会活动能力和参政议政能力[14],具有提案和参加农村实地调查的观察能力和情况分析能力。

[责任编辑袁树平 ]

[1][法 ]霍尔巴赫.自然的体系:上卷 [M].北京:商务印书馆,1964:260

[2]马克思恩格斯全集:第一卷 [M].北京:人民出版社,1956:82

[3][德 ]柯武刚,史漫飞.制度经济学:社会秩序与公共政策[M].北京:商务印书馆,2003:142

[4]Iglitzin,Lynne B.1972,Violent Conflict in American Society.San Francisco:Chandler PublishingCompay.

[5]Nye,Joseph S.Jr.1997,“Introduction:The Decline of Confidence in Government.”in Joseph

[6]Aberbach,JoelD.&JackL.Walker 1970,“Political Trust and Racial Ideology.”American PoliticalScience Review64.

[7]叶城等.浅议我国政治稳定所面临的挑战与对策[J].西安外国语学院学报,1999.1

[8]刘炳君.农村群体性事件成因的法社会学求证[J].政法论丛,2005.4

[9]应星.作为特殊救济的信访救济[J].法学研究,2004.3

[10]魏星河.当代中国公民有序政治参与 [M].北京:人民出版社,2007:147、148

[11]马斌.组织创新、权利重组与转型期信访制度改革[J].中国地质大学学报,2006.4