德国节能减排低碳经验及启示

相 震

（杭州市环境保护科学研究院，浙江杭州310014）

环境污染、生态破坏、气候暖化、气象灾害频繁发生、资源能源日趋匮乏已经成为人类社会共同面临的严峻挑战，实现可持续发展已成为人类共识。德国是欧洲国家中节能减排法律框架和鼓励低碳经济政策最完善的国家之一。德国政府重视节能减排和低碳发展，在超额完成《京都议定书》规定的温室气体减排量的基础上，提出了高于《京都议定书》［1］和欧盟要求的减排目标。德国在节能减排、开发和利用可再生能源以及其它低碳经济、技术与发展方面积累了很多成功经验，其中业已实施的措施和经验值得我们借鉴。

1 德国节能减排低碳的主要经验

1.1 注重法律、制度建设，重视循环经济

德国节能减排、低碳发展的许多方面处于世界领先，这与德国政府颁布的多部法律和出台的一系列相关政策有很大的关系。已建立了系统配套的法律体系是节能低碳发展的保障。德国具有真正意义上的环境法律始于二战以后，经济发展引发的环境污染催生了民众环保意识，这种保护意识政府通过法律形式来体现。从20世纪70年代开始，政府注重制定环境政策。1971年德国公布了《环境规划方案》。自1972年德国第一部《废弃物处理法》出台后，1974年的《控制大气排放法》、1976年的《控制水污染排放法》、1983年的《控制燃烧污染法》、1984年的《废弃物管理法》、1991年的《避免和回收包装品条例》和《包装品条例》（后有多次修正案）陆续实施，并于1994年把环保责任写入了《基本法》。此后出自节能减排目的，出台了一系列促进循环经济发展和行业环境保护的法律和法规，1994年制定并与1996年施行的《循环经济与废物管理法》、1998年《生物废弃物条例》、1999年的《垃圾法》和《联邦水土保持与旧废弃物法令》、2006年的《欧盟垃圾处理条例》、经长期实施后多次修订的《可再生能源优先法》（2009年1月生效）、等法律法规。特别是在《循环经济与废物管理法》这一法律框架下，德国根据各个行业的不同情况，制定促进该行业发展循环经济的法规，比如《饮料包装押金条例》、《废旧汽车处理条例》、《废弃木材处置条例》、《废弃电池处理条例》、《电子电器法之费用条例》以及《包装品条例》（多次修订）等。它们把资源闭路循环的循环经济思想扩展到所有生产和消费环节，强调生产者的责任是对产品的整个生命周期负责，尽量节省资源、能源，避免和减少废弃物在源头的产生，对废弃物进行最大限度的再利用，对无法再利用的进行最终环保处置。德国政府还制定了相关政策，如《可再生能源市场化促进方案》、《未来投资计划》、《家庭使用可再生资源补助计划》、《废弃物管理技术指南》、《城市固体废弃物管理技术指南》等促进节能减排。为应对气候变化、发展低碳经济，1991年出台了《可再生能源发电并网法》。此外，德国还制定了《可再生能源供暖法》，促进可再生能源用于供暖。2002年实施《热电联产法》以及根据2007年11月公布的欧盟指令，德国制定了关于二氧化碳捕获、运输和封存（CCS）法律框架等，引导低碳发展和倡导低碳生活。各州和地方政府都制定了不同的节能减排、低碳发展法规和相关促进措施，作为对联邦法规、措施的补充。到目前为止，全德国大约有8 000余部联邦和各州的环境法律和法规，还有欧盟的400多个法规在德国也具有法律效力。在德国这些已经形成的较为完善的循环经济法律体系是节能减排与低碳发展的保障［2－6］。

1.2 通过技术创新减少污染物及温室气体排放量

科技创新是节能减排与低碳的重要保证。没有技术支撑，节能减排及低碳项目就失去了发展的基础。德国政府十分重视节能减排研究，从1977年至今，德国联邦政府先后出台了5期能源研究计划，从2005年开始实施的计划以能源效率和可再生能源为重点。通过德国“高技术战略”提供资金支持。2007年制定了“气候保护高技术战略”，联邦政府将在未来10年内增加10亿欧元研究经费用于气候保护、低碳低碳技术研发，同时德国工业界也相应投入资金技术开发研究。目前，德国确定有机光伏材料、能源存储技术、新型电动汽车和二氧化碳分离与存储技术4个重点研究方向来应对气候变化，发展低碳经济。由于德国在环保产业项目的持续研发，使其水和污水处理技术、风力发电、包装回收、雨水再利用、垃圾焚烧新技术、煤气化技术等领域处于领先地位。德国还不断开发出新的矿物能源发电技术，在IGCC、煤炭汽化技术等领域掌握有关键技术，使矿物能源发电效率不断提高，德国装备制造业在尤其在降低CO2排放方面也拥有领先技术。作为CCS技术的最早探索国家之一，德国已开始示范应用CCS技术，正积极开展技术商业化研究。德国领先的废弃物处置、自动控制技术、建筑节能以及提前完成《京都议定书》规定的温室气体减排量等方面的成效与其拥有的节能减排及低碳技术应用直接相关，离不开节能减排低碳技术的强有力支撑。目前德国环保产业中的环保技术和设备输出的世界市场占有率高达21%，居世界第一位。德国节约能源、提高能效、减少二氧化碳及有害气体排放的同时，其环保产业与技术不仅对国民经济增长贡献巨大，而且为社会创造了大量就业机会和推动产业持续发展方面发挥了积极作用［7－8］。

1.3 利用市场机制引导、促进节能减排和低碳发展

为促进节能减排和低碳发展，德国无论在实行强制性政策还是实行引导性政策，其立足点都放在充分利用市场机制上。德国节能减排低碳已取得得重大进展，与其国家法律法规、促进政策和市场机制相互配合密切相关。

为节能减排和低碳德国政府利用市场机制，通过价格变化引导企业降低能耗；通过排污总量控制和排放权交易理顺资源的价格形成机制；通过准入机制、交易机制和退出机制促成节能和低碳发展。比如，德国于2002年开始着手排放权交易的准备工作，联邦环保局设立了专门的排放交易部门，拟定相关法律，现已形成了比较完善排放权交易的法律体系和管理制度。同时，德国还履行欧洲气候变化计划（ECCP）和欧盟排放交易体系（EU－ETS）的相关要求［9］，提高碳减排目标。在欧盟有关法规的框架内，德国还对市场上销售的家用电器进行能效分级，并要求商品必须贴上节能等级标签。具有环保节能标签的商品在市场上颇受认可，也促使生产商生产更节能环保的产品。商品包装上也印有统一的“绿点”标志，以便系统地回收包装废弃物，也使生产商在产品生产环节必须考虑其产品的最终处置方案及费用。实施强制光伏上网定价、对风能、生物质能、太阳能、沼气、垃圾及填埋气发电予以财政补贴、税收优惠、上网政府定价、确保并网等政策，使光伏、可再生能源市场得到了快速发展。在减少污染物排放方面采用激励政策引导使用者。通过增加生态税的方式减少化石燃料的使用，从2003年起对无硫燃料征收的燃料税比含硫燃料的税率低1.5个百分点，在税收激励下，德国企业逐步放弃使用含硫燃料。对根据建筑节能标准对既有建筑进行节能改造，给予贷款优惠，对技能效果明显的国家还有一定的补助，鼓励发展和采用新型技术。

1.4 公众参与，形成可持续的消费模式

德国政府将强化公众的参与意识和环境责任作为节能减排低碳发展的重要组成部分。培养公众节约能源资源、保护生态环境的意识，努力形成资源节约、可持续发展的社会公共道德标准，培养公众追求人与自然和谐共存的价值观。首先通过各种宣传手段来提高民众的节能意识。德国的环保教育从幼儿园开始，延伸到教育的各个层次，已形成完整的节能环保教育体系。通过向社会各界提供有关环保节能的资料，举办各种讲座，设立大量咨询点提供各类咨询服务，仅节能知识的咨询点在德国就超过300个。并设有专门的节能知识网站等进行环保节能的知宣传。如对旧建筑的节能技术改造方面，政府在提供资金支持的基础上，还由专家为改造方提供个性咨询并提出相应改造方案。此外，德国积极发挥非盈利性的社会中介组织的作用，在政府与企业间架起桥梁。德国的包装物双元回收体系（DSD）就是一个成功的范例，其在废弃物循环利用、促进企业从源头减排以及引导消费者积极参与环保节能方面发挥了巨大作用。在政府的推动和公众主动地环保行为支持下，绿色生产和绿色消费模式深入人心，公众的节能减排参与意识和参与能力不断提高，低碳节能产品热销、设备和建筑节能改造、清洁能源、可再生能源使用与开发越来越得到民众的认可和应用。

1.5 优化能源结构，提高可再生能源比例，大力发展低碳能源

德国政府在强调节约使用和高效利用能源原料的同时，着力优化能源结构、推动节能减排、开发利用清洁能源和可再生能源、减少不可再生能源的使用。这既符合德国的能源安全战略，也是德国对减少全球温室效应的承诺措施。而且在不具备先天优势条件的状况下使德国这方面取得积极成效，良好的法规、政策环境起到了重要推动作用。

2000年4月1日生效的《可再生能源法》为改变德国的能源结构提供了契机，修订后的《可再生能源优先法》对可再生能源发展具有促进作用。同时，德国政府相继出台了生物燃料、地热能、生态税等有关可再生能源发展的联邦法规，在近年的立法或修订中制定了有关优惠和促进可再生能源使用的条款。2004年德国政府又出台了《国家可持续发展战略报告》，其中专门制定了“燃料战略——替代燃料和创新驱动方式”。其目的是减少化石能源消耗，减少污染，减排温室气体。“燃料战略”提出了优化传统发动机、合成生物燃料、开发混合动力技术和发展燃料电池四项措施。而且法规、政策确定的各种优惠和补贴有力促进了可再生能源利用的不断增长。德国能源与水利协会调查表明，德国再生能源的发电总量已占到德国用电总量的16%。2009年，德国可再生能源发电总量约930亿千瓦／小时，其中，主要是风力发电，其次为生物质能、水力、太阳能、垃圾发电等。

2 启示与建议

2.1 从我国的国情出发，选择节能减排低碳的的突破点

我国的资源结构制约了能源结构的快速调整，以煤为主的能源资源和消费结构在未来相当长的一段时间将不会发生根本性的改变。能源生产和利用技术落后造成能源利用效率较低、造成碳排放强度高位运行，提高能源利用效率是减少碳排放首选的直接、有效、持久的手段。重点行业落后工艺、落后产能在整个产业结构中所占比重仍然较高，单位产品综合能耗明显偏高。因此，产业提升将在节能、低碳中保持我国经济科学发展的关键。

2.2 设法利用现有国际技术，集中力量对关键技术和装备攻关，建设节能减排低碳的的技术支撑体系

高端低碳技术大多被发达国家所掌握，我国在提高能源利用效率、污染治理技术、再生能源技术方面却面临着装备、技术和资金上的障碍，并与发达国家相比均有较大差距。先进技术的匮乏与落后工艺技术的大量并存，使中国的产品单位能耗、能源利用效率低于国际先进水平，而污染物排放量以及碳排放强度等高于国际先进水平。设法利用现有国际先进技术并消化吸收、再开发，重点攻克一批对节能减排带动性大、覆盖面广、低碳发展关联度高的关键技术及其配套集成技术，如燃煤高效发电技术、二氧化碳捕获与封存、光伏、风电等技术，这才能为我国节能减排低碳发展提供技术保障。

2.3 完善节能减排低碳法律和政策体系

建立系统、完整配套的法律框架和政策体系，是节能减排低碳持续取得成效的主要手段。我国已颁布《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《国务院关于加强节能工作的决定》、《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》、《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》以及一批指导产业结构调整、行业准入、节能管理标准等，对节能减排低碳发展发挥了重要作用。但在引导节能市场化运作，建筑节能的鼓励政策，碳排放在法律、标准、管理措施等方面存在诸多不足，比如，在大气污染防治法中，尚未明确排放过量的碳也是排放污染物，从而不能对企业形成环保硬约束。节能法、循环经济促进法、大气污染防治法等相关法规需要进一步修改，以达到通过立法和约束性较强的执行机制制定气候保护与节能减排的具体目标。

2.4 灵活的市场机制与经济促进措施

节能减排低碳既需要有政府推动和支持，更需要引入市场机制参与。仅仅通过企业和个人的自愿或法律强制行为是无法实现持久的节能减排低碳和达到良好的效果。通过政府出台了一系列的节能减排激励政策措施推动再生资源和可再生能源产业的发展，如专项财政补贴、税收优惠、减免税政策，鼓励企业开展节能减排活动。同时，通过市场合理的价格形成机制影响资源、能源需求，促进生产者降低生产过程的能耗、物耗和污染物排放，并促进高效节能、低碳新技术、可再生能源的研发、推广和使用。发挥行业协会帮助企业对落后设备进行改造，还通过加强节能减排低碳技术研发和行业监管等作用。非盈利性的社会中介组织可以起到政府和企业所不能发挥的作用，我们可以借鉴德国的包装物双元回收体系（DSD）经验，组建全国或区域范围行业、节能减排低碳的中介非赢利机构。引导消费者使用高效节能减排产品，在生活、消费中实现和促进节能减排低碳。

［1］ 哥本哈根协议［EB／OL］.http：／／finance.sina.com.cn／j／20091220／08217128048.shtml，2009－12－20.

［2］ IPCC.Climate Change 2007：Synthesis Report［R］.Cambridge，Cambridge University Press.2007.

［3］ Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien［EB／OL］.http：／／bundesrecht.juris.de／eeg＿2009／BJNR207410008.html.

［4］ 张炜，樊瑛.德国节能减排的经验及启示［J］.国际经济合作，2008，3：65－68.

［5］ 黄海峰，徐明，陈超德，等.国发展循环经济的经验及其对我国的启示［J］.北京工业大学学报（社会科学版），2005，5（2）：38－42.

［6］ 王英.德国环境教育的实践研究及其对我国的启示［J］.教育导刊，2005，2：46－48.

［7］ Hake Jürgen－Friedrich，H？wener Hubert，Schenk Olga，etc.CCS for Germany：policy，R＆D and demonstration activities［J］.Energy Procedia，2009（1）：3917－392.

［8］ Heleen Groenenberg，Heleen de Coninck.Effective EU and Member State policies for stimulating CCS［J］.international journal of greenhouse gas control，2008（2）：653－664.

［9］ National Allocation Plans：Second Phase（2008－2012）［EB／OL］.http：／／ec.europa.eu／clima／documentation／ets／allocation＿2008＿en.htm