保护耕地与保障发展的关系

□王国辉（河南省土地整理中心）

耕地事关农业可持续发展，事关国家的粮食安全、经济安全，甚至关系政治安全。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。保护耕地是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。发展，是我们党执政兴国的第一要务，对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化，具有决定性的意义。保障发展是指通过科学合理的规划、计划调控，为经济社会发展提供有力的土地资源支撑。保护耕地与保障发展是全局性的战略问题，往往使人们面临着两难的选择，承受着双重的压力，保护与保障二者之间相辅相成，是辩证统一的关系。保护耕地是保障发展的前提，只有把耕地保护好了，才能为发展留下足够的用地空间；保障发展是保护耕地的目的，保护耕地是为了长久地可持续发展，今天的保护，是为明天的发展奠定更坚实的基础。尤其是对于在全国农业生产中占有举足轻重地位的省份来讲，保障发展也涵盖了农业、农村、农民的发展，从这个角度看，保护耕地本身就是保障发展。保护耕地和保障发展，必须把握好两者之间的“度”，找到最佳平衡点。过度强调眼前的保障，必然导致有限耕地的过快减少，造成不可持续发展；过分强调保护，则会阻滞经济社会的进步。只有把保护与保障有机地统一起来，才能有利于经济社会可持续发展。本文以河南省为例，对保护耕地与保障发展的关系进行探讨，为破解两者之间的矛盾提出了建议。

一、河南坚持保护耕地与保障发展“两手抓”的做法

（一）将保护和保障纳入经济社会发展大局统筹谋划

针对河南经济社会发展面临的形势和耕地资源状况，省委省政府在认真总结过去资源保护与开发利用经验教训的基础上，按照科学发展观和加强宏观调控的要求，研究分析耕地保护和建设用地需求面临的基本形势，把它们放在关系国计民生，关系经济可持续发展和社会和谐稳定的高度加以重视，以全局观念和战略思维谋划这些工作，以资源利用方式转变促进发展方式转变。明确提出在严格保护耕地、确保粮食安全的同时，必须坚定不移地走集约节约用地的道路，加强对建设项目占用耕地的管理，将少占耕地作为项目建设方案优选的基本条件，从严把握建设用地定额和各项控制指标，增加单位面积土地的投资强度，使有限用地指标尽可能多安排项目，从长远和根本上提高土地资源对经济社会发展的保障能力。“十一五”期间，河南省单位GDP建设用地消耗下降24%，转变了把保护耕地和保障发展对立起来的观念，转变了发展经济就必须占用大量耕地的观念。在此基础上，省政府提出并确立了“两保一高”的目标要求，即：“把土地资源的管理作为调控调节经济运行、促进经济社会又好又快发展的重要手段，严格保护耕地特别是基本农田，基本保障工业化、城镇化健康发展的用地需求，努力实现土地高效利用”。并重点明确了“有限指标保重点，一般项目靠挖潜”的供地原则。

（二）构建保护与保障的科学责任机制

多年来，河南一直积极构建保护耕地和保障科学发展新机制，省及各地相继采取了一系列重大举措，从强化共同责任、推进节约集约用地等方面加强耕地保护和用地保障的各项机制建设。在保护耕地方面，河南省明确规定，各级政府对本行政辖区内耕地保有量、基本农田保护面积负总责，政府主要领导是第一责任人。要求省、市、县、乡逐级签订耕地保护目标责任书，并纳入了政府目标考核体系。有关部门各司其职，共同承担保护耕地资源的责任。一些地方逐渐完善了横向联动制度，建立健全了由公安、法院、检察、监察、规划、电力、交通、国土、城建、工商等多部门共同参与的联席办公制度，定期召开联席会议。一些地方建立了联合执法机制，司法、监察机关与国土资源部门建立了查处违法犯罪案件协调联动机制。全省各地都建立了国土资源协管员制度，有些地方聘请人大代表、政协委员担任监督员，充分发挥社会各界的监督作用。在保障发展方面，河南积极探索建立节约集约用地机制，加强责任考核。以产业集聚区为重点，大力推进节约集约用地，推广应用多层标准厂房，严把项目用地预审、会审关，坚决核减不合理用地，通过以上措施，单位建设用地投资强度不断提高，单位生产总值增长消耗新增建设用地明显下降，既保护了耕地资源，又保障了经济社会发展的长远用地需求。

（三）通过开展土地整治，提高保护与保障的能力

河南作为改革开放之初的粮食调入省，当时每年的粮食产量只有200多亿kg，如今却成了全国第一粮食生产大省、全国仅有的6个粮食调出省之一。这样的成绩，与河南这些年来始终牢记稳粮之责，一贯重视土地整治密不可分。仅“十一五”期间，全省就投入新增费72.44亿元，整治土地44.67亿m2。为更好地发挥土地整治在保护耕地中的作用，近几年，河南全面推行土地规模整治。2008年，各县（市）按照“统一规划、集中布局、规模整治、分步实施”的思路，编制并实施了《土地整理五年实施方案》，促进土地整理向规模化方向发展。2009年年底，河南启动了南水北调渠首及沿线土地整治重大工程，预算投资52.09亿元，整治规模23.2亿m2，计划新增耕地1.4亿m2。2010年全省开始建立省、市两级项目库制度，规定省级和市级项目库单个项目规模必须达到规定的面积。土地整治尤其是规模整治，增加了耕地数量，提高了耕地质量，起到了以建设促保护的作用，落实了“保红线”任务。整治后的农田普遍变成了设施配套、旱涝保收的高产稳产农田，粮食生产能力一般都提高了10%～20%，为河南粮食生产核心区建设做出了重要贡献。

“十一五”期间，河南省还通过实施耕地“占补平衡”项目，补充耕地8.73亿m2，为经济社会发展用地创造了良好的条件。同时，为切实保护耕地，提高土地节约集约利用水平和用地保障能力，从2009年开始，河南又根据国家的要求，结合城乡建设用地增减挂钩开展了土地综合整治，已启动了两批试点，并取得了初步成效。土地综合整治在保护耕地、保障发展等方面都发挥了十分重要的作用。经过整治，一大批闲置多年的老宅基地、砖瓦窑厂、工矿废弃地等被复垦为耕地，增加了有效耕地面积，节约的农村建设用地流转到城镇使用，缓解了建设用地指标不足的压力，支持了工业化、城镇化发展，发挥了保障发展的作用。

二、河南实现了保护耕地与保障发展的“双赢”

河南省土地总面积16.7万km2，居全国第18位，仅占全国土地总面积的1.74%，人均耕地低于全国平均水平。基本农田678.33亿m2，保护率高于全国平均水平。针对人口超过1亿、人均耕地较少、城镇化和工业化任务重、保护耕地压力大的客观情况，河南历届省委省政府一直在实践中努力寻找最佳答案。“八五”期间，省委、省政府提出“工业、农业两篇文章一起做”，“两道难题一起解”，开始了工农业协调发展的探索，制定了“以农兴工、以工促农、农工互动、协调发展”的思路。时任河南省委书记的李长春在不同场合多次强调，河南要“围绕‘农’字上工业，上了工业促农业”。“九五”和“十五”期间，河南在强农兴工道路上迈上了新台阶，时任河南省委书记的李克强明确提出要“用发展工业的理念发展农业”，以工业化为先导，大力推进工业化、城镇化和农业现代化的“三化”进程。“十一五”期间，河南把“农业先进、工业发达”纳入中原崛起总目标，提出要努力走出一条不以牺牲农业为代价的新型工业化、城镇化道路，做出了建设河南省粮食生产核心区的战略抉择，力争到2020年粮食再增产150亿kg。当前，站在“十二五”新的起点上，省委省政府提出了坚持走一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的‘三化’协调科学发展的路子，对中原崛起战略进行了继承和深化，启动了中原经济区建设。现任河南省委书记卢展工提出的“有效保护，有序开发”，十分精辟地概括了保护耕地与保障发展的辩证统一关系。“有效保护”就是要关紧资源调控的“闸门”，关住违法违规和闲置浪费的“闸门”；“有效保护”不仅注重保护措施的严格性，更加注重保护结果的有效性；不仅注重量的保护，更加注重质的提高。有效保护不是不允许使用资源，而是为了给永续使用留下更大的空间。“有序开发”就是从全面协调可持续发展的角度使用资源，根据资源情况和经济社会发展的需要确定开发使用的时间和顺序，使有限的资源在更大的时空范围内发挥最大的效益，从而实现经济社会的科学发展。纵观历届省委省政府的发展思路，一脉相承，始终贯穿着一条不变的“主线”——保护耕地与保障发展并重，工业化、城镇化、农业现代化协调发展。在这条“主线”的指引下，经过多年实践和奋斗，河南走出了一条在不牺牲、不削弱农业的前提下加快推进工业化、城镇化、农业现代化的路子，开启了“三化协调，科学发展”的良好局面。

河南有序开发耕地后备资源，连续12年实现了耕地占补平衡。不断强化各级政府和社会各界保护耕地和基本农田的意识，把基本农田作为一条不可逾越的“红线”，严格加以保护，每年还投入数十亿资金以基本农田为主开展土地整治，配套建设了大量的灌排、交通等设施，提高了耕地生产能力。在经济高速发展、建设用地不断扩大的同时，实现了三个“不减少”，即耕地面积不减少、基本农田面积不减少和粮食播种面积不减少，为粮食产量屡创新高提供了最基础的支撑。尤其是河南省耕地面积长期保持稳定，还高于上轮规划目标6.67亿m2，这在快速工业化、城镇化地区，十分不易，且绝无仅有。同时，科学安排用地，有效保障了一大批高速公路、航空、铁路、水利、能源等基础设施项目和教育、卫生、污水处理等民生工程项目以及产业集聚区、招商引资重大项目的合理用地需求，有力地支持了工业化、城镇化建设，切实履行了保障发展的重要职责。

河南在保护耕地、保障发展方面所开展的卓有成效的工作，为全省大局做出了重要贡献。如今，河南不仅保持了全国第一粮食生产大省、第一粮食加工转化大省的地位，而且已经成为重要的经济大省和新兴的工业大省。国民经济多年保持两位数增长，2010年全省生产总值达到2.29万亿元，连续多年居全国第五位；地方财政总收入突破2000亿元，人均生产总值突破3000美元；工业实力明显增强，全年工业实现增加值1.195万亿元，规模以上工业企业实现利润3167亿元，居全国第四位和中西部省份第一位；城镇化水平大幅度提高，城镇化率达到39.5%。在工业化、城镇化快速发展的同时，农业的基础地位不但没有被削弱，反而不断得到加强，全省粮食产量连续5年稳定在500亿kg以上，连续7年创历史新高，向省外输出原粮及制成品能力达到200亿kg，成为名副其实的“天下粮仓”、“国人厨房”，为保障国家粮食安全、服务全国大局做出了重要贡献。

三、进一步做好保护耕地与保障发展的对策

（一）树立“保护耕地与保障发展并重”的发展观

政府、国土资源等管理部门以及社会各界都应切实贯彻落实科学发展观，特别是要树立科学的政绩观，从当地实际出发，合理确定区域经济发展速度，树立集约用地、节约用地、规划用地的科学发展观，以此来协调保障发展和保护耕地之间的关系。要坚持在保护中发展，以发展促保护，使工业化、城镇化等社会经济发展真正有利于实现集约用地。既不能不顾当前经济建设的合理要求，单纯地为了保护耕地而保护耕地；也不能只考虑工业化、城镇化的发展，而忽视保护耕地。坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，树立保护耕地和工业化、城镇化协调发展的观念。

（二）强化政府在耕地保护和用地保障中的责任

现实中耕地被随意占用、破坏等行为的发生，既有政府管理不力的因素，又有政府自身行为不规范的因素，同时也体现了土地管理体制中存在的缺陷和漏洞。如果完全由市场机制进行配置，那么耕地就会不断地被转为建设用地。为了保障国家的粮食安全，就必须强化政府的耕地保护作用，由政府严格控制农地转为建设用地的数量。要从征地和供地两个环节规范政府行为，改变目前一些地方政府从本地区利益出发，为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为，就要严格规定各级政府的征地权，杜绝各级政府以公共利益为借口滥用征用权，同时提高征地成本，保障被征地农民的合法权益；规范政府的供地行为，要求各级政府要严把土地的供应阀门，完善土地的有偿使用制度，严格执行招、拍、挂，增强土地出让的透明度，减少土地出让中的暗箱操作行为。把市、县（市、区）及其产业聚集区单位生产总值和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗量纳入政府年度责任目标和领导干部考核体系。

（三）进一步完善节约集约用地机制

按照节约集约用地原则，进一步完善并严格执行各类工程项目建设用地标准，提高单位建设用地投资强度和产出率。对超标准用地的，坚决核减用地面积。按照国家产业政策和宏观调控的要求，严格执行限制类和禁止类项目供地政策。对用于建设多层标准厂房的项目用地，优先解决用地指标，并简化审批手续。利用存量建设用地建设标准厂房区的，其用地由市、县（市、区）政府直接批准供应。加大闲置建设用地清理处置力度。土地出让或划拨后超过规定期限未使用，造成土地闲置的，征收土地闲置费，并按国家规定征收增值地价，情况严重的，经市、县级政府批准收回后重新安排使用。健全节约集约用地考核评价与激励约束机制，完善土地节约集约利用评价指标体系，开展土地节约集约利用评价，并根据评价结果对有关单位和个人进行奖惩。

（四）加大农村土地整治力度

组织编制农村土地整治规划，统筹安排农用地整治、农村建设用地整治和新农村建设、城镇化发展、产业集聚区建设用地，引导土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作稳妥有序推进。制定资金整合方案和管理办法，整合各类土地专项资金，引导和聚合相关涉农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用。确定政府、投资者各自权利、责任和义务，建立稳定的投资回报机制，形成投资与收益的良性循环，拓宽土地整治资金投入渠道。改革新增建设用地土地有偿使用费使用分配管理办法，研究制订资金收缴、使用情况绩效考核办法，并将考核结果与下年度资金分配相挂钩。充分发挥资金的使用效益，解决资金散、项目小、进度慢、地方积极性不高等问题。

（五）从宏观和微观两个层面加强监督管理

强化土地利用计划指标管控。综合考虑耕地保护、土地整治、节约集约用地、依法依规用地等因素，科学分解、切块下达各市土地利用计划指标。加强对土地利用计划执行情况的跟踪检查，将已批用地范围内的项目落实情况、土地供应和使用情况等作为年底计划指标调剂的重要依据。对用地计划指标配置效果差、项目未落实以及土地利用粗放、供地率低、违法违规用地严重的市，不予安排土地利用计划调剂，并在下年度分配计划指标时予以核减。

充分运用信息化技术手段，加快推进国土资源“一张图”工程建设。构建国土资源综合监管平台，实现对土地资源保护与开发利用的全方位动态监管。认真贯彻落实《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号）和《河南省人民政府办公厅关于印发河南省违反土地管理规定行为警示约谈办法（试行）的通知》（豫政办〔2010〕1号），落实警示约谈和行政问责制度。保持高压态势，加强对各市、县（市、区）政府贯彻落实土地调控政策和重点地区耕地保护政策情况的督察，坚决遏制违法违规用地行为。