淅川县移民后期扶持的实践与思考

□梁占佩（淅川县移民局）

□梁玉江（南阳市移动公司）

淅川县是丹江口水库主要淹没区和移民安置区，是南水北调中线工程核心水源区、渠首所在地。丹江口水库初期工程淹没淅川面积362km2，动迁移民20.2万人，其中本县安置12.6万人。实施南水北调中线工程中，淅川新增淹没面积144km2，新动迁移民16.2万人，其中本县安置2万人。

一、移民后期扶持五年规划实施情况

淅川实施移民后期扶持第一个五年规划的主要任务有两项：一是如期完成了移民人口登记核定和600元/年·人补助金的发放工作。全县核定45123户146921人，涉及17个乡（镇、街道）、455个行政村（居委会），22座水库。其中：省外13人，涉及5座水库。淅川分8批发放移民补助金（半年1次），共发放资金30981.6万元。二是如期完成了上级批复淅川县大中型水库结余资金项目260个，共2138.4万元的建设任务，涉及17个乡（镇），近10万人。其中，基础设施项目完成人畜饮水、地方交通、校舍修缮、沼气建设等四大类工程，涉及10个乡（镇），152个村，7.1万人；基本口粮田建设与水利设施配套项目8个，涉及6个乡（镇），10565人；新农村建设项目效益1个村800多人；科技推广项目6个，举办各类培训班8期，培训移民5700人次；扶持经济林和二花种植项目各1处，惠及移民1525人。

（一）移民政策宣传和科技知识培训到位

实施移民后期扶持，目的是解决影响和制约库区移民贫困和发展的几大难题，让广大移民早日脱贫致富。项目年度预算一经下达，我们就举办不同类型的技术培训班，对库区乡镇、村干部和移民局干部职工进行专业知识和相关政策法规辅导培训，印发政策法规和科普培训资料，增强了全县各级干部对移民后期扶持项目实施重要性的认识，树立了管好资金、建好项目、效益移民的观念；通过宣传培训，使库区移民增长了见识，学到了技术，基本达到了每个移民家庭有一个明白人，掌握一至两门实用技术。

（二）移民部门主体责任落实到位

为加强移民工作领导，2008年县移民局被升格为副处级单位，同时县委给移民局增派了3名副职，使移民局班子成员达到13名。接着，移民局对领导班子成员进行了重新分工和业务股室职能整合，明确4名班子成员分管规划项目实施工作，加派了局党委书记牵头移民后期扶持工作。局所有班子成员分包到乡镇，对规划项目实施工作纳入年度目标管理，作为考核局班子成员、乡所和相关股室的重要依据。做到分工明确，责任具体，相互协作，密切配合。

（三）项目管理规范操作到位

为进一步规范项目管理，出台《淅川县人民政府关于淅川县移民遗留问题处理规划项目实施管理规定》等规范性文件，认真落实“六统一、五同步、四制、三把关”工作措施。“六统一”，即统一组织技术培训、统一选择施工企业、统一审验施工资料、统一签订施工合同、统一监督资金拨付、统一组织竣工验收。“五同步”，即资金与进度同步、质量与形象同步、工程与资料同步、管护与效益同步、验收与竣工同步。“四制”，即项目法人制、招投标制、建设监理制、合同管理制。“三把关”，即把工程质量关、把工程进度关、把资金拨付关。通过努力，全县移民后期扶持第一个五年规划实施步入了项目按计划、施工按设计、支出按预算、拨款按程序、验收有规范的项目管理工作轨道。

（四）项目资金作用发挥到位

2005年前，库区移民曾因住房、饮水、吃粮、行路、用电难等问题上访不断，邻里关系不和，群众与政府距离拉远，库区内打架斗殴、偷盗、抢劫案件时有发生。滔河乡有3个村于1972年整体后靠搬迁，基本上靠种植消落地生存，每年的岁末年初村组干部和部分群众就要去市、县上访告状，要求解决吃饭问题。他们说：“房被拆、地被淹，住在平川搬上山，人多地少难生活，国家不管谁来管”。盛湾镇7个后靠移民村沿着丹江河岸居住，2005年前因到丹江水库担水淹死2人，另有3人为摆脱去五六里外的丹江水库挑水而寻死身亡。据2002年统计，全县当年人访、信访125件中，因上述问题移民信访20件、人访85件、群访11件。随着后期扶持项目的实施，解决了库区大部分移民的生产生活困难，移民情绪安定，库区大局稳定。2007年全县人防信访量下降到62件，其中，库区移民因生产、生活问题人访信访5起，比2002年分别下降了50%和91%。

二、存在的主要问题

（一）贫困状况依然突出

淅川地处深山区，加上丹江口水库初期工程移民反复搬迁，贫困状况十分突出。目前，全县尚有9个贫困乡镇、190个贫困村，正常年景缺粮移民达3.5万人，其中2.3万人没有解决温饱问题，20多万人存在着饮水困难、5000多名下岗职工生活困难。

（二）移民生存条件恶劣

库区乡镇一部分移民人均耕地仅有0.05公顷，其中有1万多移民人均耕地在0.02公顷以下。据对全县南水北调第一批移民涉淹村调查，人均耕地在0.02公顷以下的有348人，0.02～0.03公顷的有1433人，0.03～0.05公顷的有44个组3724人。这些村组人多地少却能生存的主要原因是，有丹江口水库初期工程库区消落地资源弥补。南水北调中线工程大坝加高蓄水后，库区现有消落地淹没，新的消落地属于湿地保护区范围，不允许耕作和放牧。按照移民搬迁规划中“按原土地标准留置人口”的原则，上述涉淹村组的淹没水位线以上留置人口因人均土地少而无法生存。加上大坝加高蓄水后，很多地方将成孤岛，生存环境恶劣。如老城镇武贾洲村8个村民小组中有7个小组要三面环水，群众将面临行路难、就医难、孩子入学难，如果复建基础设施代价巨大。这些问题，已经成为影响库区社会安定的主要因素。

（三）基础设施建设滞后

一是水利设施差。库区现有的水利设施经过近年来的维修加固，蓄水能力得到增强，但大部分水利设施沟渠因无资金整修，基本处于荒废状态；二是交通道路通行难。有的村组公路未通，已经修通的公路标准低、路况差，晴通雨阻，移民的农产品运输和交易困难；三是人畜饮水问题多。多数移民村有水源，但因缺乏资金架设水管、修建饮水池而无水饮用；四是用电困难仍不小。一部分移民村居住在偏远的山区，线路长、电损大，电价居高不下，移民无力支付而停用。

（四）资源损失严重

丹江大坝加高后，淅川新增淹没耕地、房屋、工矿企业以及大量交通、电力、水利、通讯等基础设施，直接经济损失达90亿元。同时，因水库蓄水，全县经济格局被打破，关闭企业导致下岗职工增多，库区各项资源损失惨重，恢复重建任务艰巨，社会稳定任务加大。

（五）移民没有基本的社会保障

一是看病难、看病贵的问题仍然严峻；二是就学难，由于大多数移民地处偏远，学生上学十分不便，有的移民村小学生上学每天往返十多里路，因此辍学、怨学较多，造成移民综合素质普遍偏低，缺乏谋生技能。

（六）补贴标准低

按照国务院17号文件补贴移民钱粮标准偏低。

三、对策

（一）解决当前移民贫困问题

1.将库区移民纳入扶贫开发整村推进范围

要从政策上向库区移民倾斜，把库区和移民区当作扶贫开发的重中之重，作为整村推进重点进行扶持。同时，要集中水利、以工代赈、移民等资金实施产业扶贫、生态移民等措施，着力改善库区移民用电难、饮水难、行路难等问题，加快移民脱贫致富步伐。

2.加大扶持力度

一是要提高库区移民的生活补贴标准，对老水库移民的补贴要与市场经济时代兴建的水库移民补贴标准相一致，并随着物价上涨而增加；二是把超标准淹没的土地和流失的土地纳入补偿范围，同时要搞好土地流转，解决移民无地少地问题；三是国家和各级政府应进一步研究出台扶持政策，对缺地少地移民和库区淹没水位线以上受影响人口实施搬迁，从根本上解决他们的长治久安问题。

3.提高移民就业能力

一是实行主体置换，以“我给你培训”模式向“移民要我培训”模式转变，真正做到使移民学为所用，学有所长；二是疏通就业渠道。广泛建立劳务输出基地，通过创办企业扩大移民就业范围，降低移民进城务工门槛，引导移民向城镇第二、三产业转移。

4.扶持政策要向移民倾斜

建议国家和有关部门研究出台统一政策惠及移民，尤其是直接受益的水电站更要以扶持移民为己任，加大对移民的扶持力度。

5.正确处理热点、难点问题

无地少地移民问题、受灾移民问题、城镇移民问题等错综复杂，既要大力发展经济，又要切实做好维护库区稳定工作，同时要认真落实国家各项移民扶持政策，建设和谐库区。

（二）实施生产开发项目

1.扶持原则

生产开发项目资金扶持，一要巩固壮大村组集体经济，使广大库区移民受益；二要集中使用资金，突出重点，扶持亮点。

2.扶持种类

项目发展的种类可分为种植业、养殖业、加工业。种植经济林：柑桔、二花、薄壳核桃等；蔬菜种植：建蔬菜种植大棚及投入水利配套设施；特色种植：建花卉基地、苗木基地、小辣椒种植基地等。发展养殖业：移民集中安置区，要规划一定面积建养殖小区；分散移民户可选好场地，建立养牛、养羊、养猪、养鸡、养大闸蟹等因地制宜发展养殖业项目的小型养殖场。壮大加工业。建水果鲜储库；建水产品、畜禽产品冷藏储备库；选择有利位置，修建库汊，大力发展库汊养鱼；建一些劳动力密集型的加工业，如面条加工、蒸镆加工、饮食服务等一些小型加工业。

3.扶持方法

资金投放的对象是集体，以村组为主，每个项目由村组集体组织实施，项目建成后所有权归村组集体所有，通过竞标方式由移民户承包经营。一是无论建厂、基地，统一由县移民部门管理指导，村组组织实施，项目建成后采取统一招标、竞标形式，确定承包户经营；二是招标、竞标形式要公开、公正、公平、透明，竞标后签订经营合同，公开承包价格，公正合同各项条款，先交承包费后经营；三是要与当地乡（镇）政府做好沟通联系，加强移民村的基层组织建设，提高移民户的自我组织能力，调动移民群众的积极性；四是建设具有特色、示范意义的农业产业结构调整试验点，积极推广农业产业结构调整的先进经验；五是扶持项目资金要向水土保持、环境保护、生态建设相结合的项目倾斜，实施可持续发展战略；六是出台相关政策，确保项目实施中有章可循；七是进一步加强检查、监督，确保规划项目落到实处。