科技专项经费管理中存在的问题与对策

苏尔广

（云南省林业科学院，云南 昆明 650204）

自“十一五”以来，增强自主创新能力、创建新型国家的重战略决策得以确立，我国科技事业步入全新的历史时期，我国在研发上的投入以每年15%的速度增长。随着研究与开发支出的不断增加，如何规范科技专项经费管理，全面实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》，成了科技管理部门的热点和难点问题。鉴于此，各部委相继出台了多部关于加强科技专项资金管理的文件和办法，逐步完善了评审评估机制和监督检查评价机制，管理水平和管理能力不断提高。但通过历年的检查和专项审计发现，在科技计划经费管理和使用中仍存在一些屡禁不止的现象，究其原因，除了主观投机倾向和自律意识淡薄外，也存在个别客观方面的因素。

1 管理制度

1.1 法律法规

专项经费管理有法可依、有章可循，除了《预算法》、《会计法》、《审计法》等国家法律法规和《事业单位财务规则》、《科学事业单位会计制度》、《财政违法行为处罚处分条例》等财经制度外，相关专项管理办法一应俱全，如《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》（财教 [2006]159号）、《国家科技支撑计划专项经费管理办法》（财教[2006]160号）、《公益性行业科研专项经费管理试行办法》（财教 [2006]219号）、《国际科技合作与交流专项经费管理办法》（财教 [2007]428号）、《国家科技计划和专项经费监督管理暂行办法》（国科发财字[2007]393号）等。

1.2 制度守则

在健全的管理制度基础上，各级管理层还完善了项目从立项、实施到验收各阶段的公正、公平、公开制度。如专家遴选、回避、信用和问责制、网上评审、公告、公示制、委托中介评审、评估制、独立咨询评议制、可行性独立论证制、预算评审或评估结果公开、公示制、预算重大异议复议制、项目执行追踪问效制、财务审计与财务验收制、违规违纪公告制、年度财务决算报告制、重大事项报告制、项目实施绩效评价制、法定代表人、课题负责人承诺制、经费使用法人负责制、项目组织单位、课题承担单位、课题负责人、中介机构和评审评议专家信用评价制度等，还建立了评审专家库、科研项目数据库，就专家情况和项目信息供公众查阅和质询。

2 处罚措施[1-3]

2.1 违反财务管理方面的处罚

承担单位在内部管理和会计核算方面存在科技经费不按项目核算、内部管理制度不健全，财务管理和会计基础性工作薄弱、固定资产管理不规范，资产不及时入账甚至形成账外资产、不按要求及时编报决算，或脱离财务部门编报决算，造成报表数据不准确、账表不一致等行为之一的，将视情节轻重限期整改、停拨经费、通报批评、不通过财务验收直至一定时限内取消其项目申报资格。

2.2 违反预算申报方面的处罚

承担单位、项目负责人及项目组成员在预算申报过程中存在编报虚假预算，套取国家财政资金、提供虚假财务会计资料、提供虚假配套资金承诺、采用不正当手段影响预算评审评估等行为之一的，将视情节轻重停拨经费、通报批评、不通过财务验收、终止项目、追回已拨经费直至一定时限内取消其项目申报资格。

2.3 违反预算执行方面的处罚

承担单位、项目负责人及项目组成员在预算执行方面存在不严格执行预算，超范围、超标准支出、截留、挤占、挪用经费、违反规定开支人员费，超额提取管理费、未按规定自行调整预算、违反规定转拨、转移经费、已承诺的配套资金不及时足额到位等行为之一的，将视情节轻重限期整改、停拨经费、通报批评、不通过财务验收、终止项目、追回已拨经费直至一定时限内取消其项目申报资格。

2.4 违反结题验收方面的处罚

承担单位、项目负责人及项目组成员在结题验收方面存在少报、漏报、隐匿不报结余资金，以及结余资金不按规定及时上缴、单位财务不及时结账、长期挂账报销费用、不配合监督检查工作，以及采取不正当手段，影响监督检查人员客观发表意见等行为之一的，将视情节轻重限期整改、通报批评、不通过财务验收、直至一定时限内取消其项目申报资格。

3 违规现象

目前，主要存在以下一些违规现象。（1）列支人员费。按规定，有财政拨款来源的事业单位不得列支人员费支出。但一些单位为鼓励科研人员争取项目经费，自行制定政策从获得的项目经费中提成用作科研人员奖励支出。（2）计提管理费。按规定，项目管理费应按照财务制度允许的分摊方法，分摊计入项目成本，在批复的预算范围内列支。但目前直接从项目经费中按比例提取管理费的行为依然存在。（3）超预算开支。按规定，项目经费必须专款专用，只能发生用于与项目研究相关的支出，并坚持勤俭节约原则，严格控制开支标准。但挤占挪用项目经费，超预算开支的行为时有发生。（4）擅自调整预算。按规定，项目经费预算一经批复，必须严格执行，一般不做调整。但从检查情况来看，项目经费预算科目之间的调整成了家常便饭，基本上没有按预算一一做到的项目。（5）编制虚假预算。部分项目在申报预算时，存在编报虚假预算现象，虚列调研费、会议费、设备购置费、对外协作费等，形成大量充裕资金用于购买项目不需要设备和参加项目不相关调研。（6）长期挂账报销。部分项目存在不及时结题或结题后不及时办理财务结算手续，长期挂账用于报销项目以外的其它开支，由项目组甚至项目负责人随意支取，造成了科技经费的极大浪费。（7）提供虚假配套。在申请项目时，部分单位为争取项目经费，提供虚假配套承诺套取科技资金，在项目执行时，不及时足额提供配套资金甚至根本不提供配套资金，严重影响了项目执行。（8）自行编制决算。在项目管理中普遍存在重预算、轻决算，重项目执行、轻经费管理的情况，科研人员自行编制财务决算，依托单位财务部门监督缺位，财务数据不真实的问题经常发生。

4 违规倾向分析

4.1 不可预见

科技研发是一项探索未知世界的活动，项目立项阶段很难把所有影响探索过程的各种不可预见因素设计清楚。申报计划书往往只能反映当时当下对项目实施经费的大致需求，随着时间的推移，价格、环境、需求以及课题组成人员都会在所难免地发生变化。这些因素都会导致最初的项目经费尤其是其中的某个具体科目预算只能是一个大致的估计。用一个不可能精确的财务计划去约束项目立项后的经费执行，不利于项目的实施，也不利于项目预期目标的实现。

4.2 抵御风险

项目一经立项实施，预算一般不得调整，非要调整的，需经严格的报批，整个过程耗时费力。执行者为了预算能顺利圆满完成，倾向于申报较为宽松的预算标准，使完成某项任务所预算的资源数量大于实际所需。由于管理层在一定程度上所掌握的资源受限，宽松预算也会很容易得到批复，一方面造成科技财力浪费，另一方面导致科研活动效率低下，直接影响预算管理的有效性以及业绩评价的客观性。同时，制度和办法要求严格执行项目预算，一定程度上使得决算照着预算做，人为将项目成本在预算科目之间转移，不能如实地反映项目的实际成本，从而削弱了预算的控制作用。

4.3 待遇偏低

在市场经济条件下，委托方总期望通过项目投入从理论和实际上得到最大回报，而项目承担人更期望通过项目的实施获得较高学术声誉和个人收入的增长。对于全部依靠财政拨款维持的公益性科研院所而言面临着极大挑战，行政公益任务繁重，可是待遇普遍低下，公益补偿资金短缺、优秀人才难以留守。为了引进人才并留住人才，为了体现干和不干之差别，出现了在科技专项经费中适当体现劳动投入的铤而走险行为。

4.4 无力配套

科技研发活动本身带有极大的探索性和预期效果的不确定性，科技投入事实上是一种风险投资活动。除非本身就要做，或者与自身业务息息相关、或者具有极大的兴趣和吸引力，或者有充裕的闲置资金，否则不管是主管部门还是单位自身都不可能自愿配套，更不用说企业会主动支持。但为了争取科技资金，就出现了不得已而为之的虚假配套行为。

4.5 盲点失控

虽然已经建立了严格的回避制度，但回避了当下的事却回避不了圈内的人。今天在参加项目申请，明天坐在专家席负责评审，这种既当运动员又当裁判员情况的隐形存在，除了项目任务需要完成的指标会被设计出来，科技项目学术价值低，成果创新少，市场转化疲软外，更值得关注的是科研资金被把持在既定的领域流转，无需用、不必用造成极大浪费，结题后形成大量结余挂账报销。

4.6 其他因素

市场经济和计划经济并存，与项目实施直接成本无关的相关开支，如“日常交往”、“岁末咨询”等费用成为打破预算的不可缺开支；现行的财政一体化，特别零余额账户的启动实施，在项目种类和课题数量日益增多的情况下，管理费分摊成为会计核算和财务管理的一道难题；项目结题验收后，鉴定、申请专利、报奖、启动成果推广等一系列工作都需要后续资金支持等等。

5 管理实践探索

5.1 实施动态管理

受科研活动自身特点和性质的影响，科研项目的经费预算与最终的支出很难完全一致，因此在执行过程中，应实行定期执行情况报告制度，问题发现的越早影响越小。为此，建议建立全过程动态监控和变更管理机制[4-7]，项目管理者根据跟踪反馈的信息，及时找出偏差，分析成因，研究纠偏对策，在不违反大的预算原则的前提下，只要能达到预期目标，立即实施变更管理。

5.2 探索风险控制

科技活动面临的环境复杂多变，充满了不确定性。虚报预算的一个重要原因就是为了规避不确定性带来的风险，为预算执行留出余地。解决这一问题的一个方面就是建立项目实施风险管理机制[8-10]，通过设计风险规划和实施风险监督，使研究在风险控制下进行，减少实现目标的不确定性。另一方面就是尝试进行“意外伤害险”似的风险投保，以获得意外补救。

5.3 配套政策激励

仅靠硬性的行政管理并不能很好地达到预期效果。因此，围绕真实预算、合理使用、效果显著等建立多维的评价机制并配以相应的政策激励（优先采纳建议、配套研发基金、提供无息贷款等），一方面鼓励提出真实预算、勤俭高效使用资金，另一方面通过实施公开、公正的奖惩，调动科技人员的潜力和积极性。从行政管制变为自觉遵守，既节约了行政成本，又提高了工作效率。

5.4 尝试放权承包

管理层为防范风险总想执行主体能按预算意志执行，而执行主体则希望同样的成果能得到更为宽松的环境支持。更多的管理实践证明，管得过多管得过严会管死，有效监督充分放权会管活。安排预算的目的就是为了圆满完成目标工作任务，若上级管理层管得过严、控得过死，一方面打击了其积极性，另一方面反而令其产生虽然不需用但一定要用完的念头。相反，既然安排了预算，只要监督其能圆满完成任务，就让其享有充分的自主支配权。不难想象，属于自主以后，勤俭节约就成了自然的事。

5.5 严肃追踪问效

将经费使用情况检查和问效作为科技项目年度检查、中期评估检查的重要内容，将经费使用的经济性、效率性和效果性作为评价执行情况好坏的指标（中小项目不建议），让监控追随实施过程的每个环节，这样能及时发现问题并纠正问题。对提前完成计划并具有巨大潜在社会、经济效益的课题及时追加经费拓展后续研发；对能按期保证质量完成的课题如期下拨经费；对由于各种原因使研究丧失先进性和实用性的课题及时终止合同，收回剩余经费。

5.6 以人为本，统筹兼顾

以项目目标的完成情况作为项目执行效果的主要评判标准，预算执行只作为分析指标；在项目顺利实施并圆满完成的前提下，从鼓励勤俭节约和有效使用资金的角度出发，适当在项目结余经费中考虑劳力投入；把成果转化相关指标（成果创新性、成果转化可能、转化创造效益）作为研究分析内容，并作为考核指标，改变科技人员只注重学术价值，不注重经济、社会效益现象；科学研究本身是公益性投入，既然是已通过可行性研究的投资，能配套固然好，不能配套就不强求，不能因为配套资金落实不了而把优秀的项目、优秀的团队拒之科学研究的大门之外；政策的制定、出台和实施要上下联动，要在充分调研、充分酝酿、切实可行的基础上实施，不能为了管理方便而忽视了基层操作的实际困难，不能为了改革创新而忽视了科学发展。

综上所述，组建职责明确、程序规范、方法得当、措施有力的科技管理队伍，按照依法、客观、公平、透明和择优、诚信原则，组织开展科技项目的申报、立项、实施和检查验收，并根据需要，综合利用报告、巡查、审计、受理举报和社会评价等多种方式完善监督机制、评估机制和奖惩机制，甄别优秀项目、选拔优秀团队，力争将科研人员、科研经费和科研项目三者有机结合，实现出人才、出成果、出效益，推动社会进步和社会经济全面、协调、可持续发展。

[1] 财政部，科技部.关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见 [EB/OL].http://www.yaas.org.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=6052,2009-5-4.

[2] 财政部，科技部.国家科技支撑计划专项经费管理办法[EB/OL].http://www.gov.cn/ztzl/kjfzgh/content_883833.htm,2008-02-05.

[3] 科技部.国家科技计划和专项经费监督管理暂行办法[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_5ef57e390100dvtl.html,2007.

[4] 赵 琳.国家重点建设项目审计监督机制探究 [J].审计月刊，2004，（10）：4-6.

[5] 罗贤耀.关于构建审计项目质量动态监督机制的若干思考[J].审计与理财，2005，（7）：42.

[6] 李志学，井君慧.科研成本预决算管理机制研究[J].石油科技论坛，2006，（6）：53-58.

[7] 沈建新，郭媛嫣.农业科研项目经费管理的思考[J].安徽农业科学，2010，（12）：6591-6593.

[8] 金 颖.对企业预算管理中若干问题的思考[J].经济师，2005，（2）：137-138.

[9] 何 明，李金林，韩 晓.课题制管理模式下科研项目管理的探讨[J].北京理工大学学报（社会科学版），2002，4（10）：84-87.

[10] 许江波.集团公司预算管理的特点及实施风险的防范[J].四川会计，2003，（5）：12-13.