《中华人民共和国水土保持法》释义（连载一）

第一章 总 则

本章共9条，主要对《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）的立法目的、调整对象、基本原则和适用范围等重大问题作了规定，是统领全篇的总规则，对其他章节的规定具有概括和指导作用。

第一条 为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，保障经济社会可持续发展，制定本法。

[释义]

本条是对《水土保持法》立法目的的规定。

一、我国水土流失量大面广，危害严重。根据中国水土流失与生态安全综合科学考察结果，我国水土流失面积356万平方公里，占国土面积37%。其中。水力侵蚀面积165万平方公里，风力侵蚀191万平方公里。水土流失遍布全国各地，几乎所有省(自冶区、直辖市)都不同程度地存在；不但发生在山区、丘陵区、风沙区，而且平原地区和沿海地区也存在；不仅发生在农村，而且在城市、开发区和交通工矿区也大量产生。因水土流失，我国年均土壤流失量45亿吨，损失耕地100万亩，水库淤积泥沙16.24亿立方米。全国现有坡耕地3.59亿亩，每年土壤流失量约15亿吨。因水土流失造成的经济损失相当于当年GDP总量的3.5%。“十五”期间，全国各类生产建设项目扰动土地面积5.53万平方公里，弃土弃渣量92.1亿吨，造成的水土流失比自然状态下高出数十倍甚至上百倍，危害十分严重，恢复难度大。严重的水土流失导致土地退化，毁坏耕地，加剧旱情发展，威胁国家粮食安全；加剧洪涝灾害，对我国防洪安全构成巨大威胁，并进一步影响到公共安全；削弱生态系统的调节功能，成为我国生态安全的重要制约因素；降低涵养水源能力，加重土壤面源污染，对我国饮水安全构成严重威胁，既是我国重大的生态环境问题，也是制约我国经济社会可持续发展的重要因素。

二、本法的立法目的主要包含以下四方面内容。

1.预防和治理水土流失。预防和治理水土流失是基于我国水土流失十分严重的现实国情提出的。水土流失既是资源问题，又是环境问题，既是土地退化和生态恶化的主要形式，也是土地退化和生态恶化程度的集中反映，对经济社会发展的影响是多方面的、全局性的和深远的，甚至是不可逆的。加快水土流失防治进程，维护和改善生态环境，是当前我国生态环境建设的一项重要而紧迫的战略任务。预防和治理水土流失总的指导思想：一是对生态环境良好，但水土流失潜在威胁较大区域，依据实际情况，采取禁止和限制开发等保护性措施，尽可能减少对地表的扰动，控制水土流失的发生和发展；二是对可能产生水土流失的人为活动，包括农业生产活动以及基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设等各类生产建设活动，实行严格监管，最大限度地减少人为水土流失及可能发生的危害；三是对历史原因和自然因素造成的水土流失进行综合治理，提高土地生产力，恢复生态环境。

2.保护和合理利用水土资源。水是生命之源，土是万物之本，水土资源是人类赖以生存和发展的基础性资源。我国水土资源绝对量大，相对量少，后备严重不足，时空分布不均衡，利用难度较大。保护和合理利用水土资源，对于有效防治水土流失，维护和提高区域水土保持功能，保护和改善生态环境具有重要意义。保护和合理利用水土资源，关键是要改变落后、粗放和无节制的利用方式，摒弃重开发、轻保护，重限前、轻长远的传统观念和做法，坚持保护与开发相结合，实现水土资源的可持续利用。

3.减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境。水土流失破坏土地资源，造成土地退化，降低水源涵养能力，大量泥沙淤积江河湖库，加剧水、旱、风沙灾害，恶化生态环境。只有有效防冶水土流失，才能从源头上减少水、旱、风沙灾害发生的频率，降低危害程度，达到维护和改善生态环境的目的。

4.保障经济社会可持续发展。进入新世纪，随着我国现代化进程的加快，人口、资源和环境之间的矛盾日益突出。实现水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，保障经济社会可持续发展是水土保持工作的根本目标。水土保持在生态建设中有独特的优势，能够充分考虑自然、社会等各种因素，统筹协调各方面力量，科学配置各项措施，确保人口、资源、环境和经济社会的协调发展。

三、应高度重视水土流失预防和治理工作。预防和治理水土流失是水土保持工作的基本要求；保护和合理利用水土资源是防治水土流失的途径和手段；减轻水、旱、风沙灾害、改善生态环境，保障经济社会可持续发展是水土保持工作的最终目的。实践证明，在水土流失未得到有效治理的情况下，水土资源就不能持续利用，生态环境就不能持续维护，广大水土流失区经济社会就不可能稳定、健康发展，长期困扰我国大部分地区的干旱、洪涝问题也不可能得到有效解决，而且会严重影响其他地区的经济社会发展。没有大江大河中上游的水土保持，就难以确保下游地区的长久安澜。如果任由大范围的水土流失发展下去，不但会严重影响国家的生态安全、粮食安全和供水安全，甚至会丧失人们赖以生存和发展的基础。因此，当前和今后一个时期必须高度重视水土保持工作，加快水土流失防治步伐，为经济社会可持续发展提供支撑和保障。

第二条 在中华人民共和国境内从事水土保持活动，应当遵守本法。本法所称水土保持，是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。

【释义】

本条是对本法适用范围的规定。

法律的适用范围，也称法律的效力范围，包括法律的时间效力，即法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效；法律的空间效力，即法律适用的地域范围；法律对人、事的效力，即法律对什么人、行为适用。关于本法的时间效力问题，本法第六十条已作规定。

一、本条第一款对本法适用的地域范围和对人、事的适用范围作出了规定，主要包含两层意思：

1.本法适用的地域范围，是中华人民共和国境内。一般讲，法律地域效力范围的普遍原则。适用于制定它的机关所管辖的全部领域。《水土保持法》作为全国人大常委会制定的法律，其效力自然在我国境内。这里需要指出的是，根据我国香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。《水土保持法》没有被列入这两个基本法的附件三中。因此，《水土保持法》不适用于我国香港和澳门两个特别行政区。

2.本法适用的主体范围，包括一切从事水土保持活动的单位或个人。这里的“单位”可以是我国的法人和其他组织，也可以是外资企业以及其他组织；“个人”既可以是中国公民个人，也可以是外国人。上述主体在我国境内从事与水土流失预防和治理相关的所有活动，都必段遵守本法。

二、本条第二款规定了水土保持的法律概念，即对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。因此，水土保持至少包括四层含义：自然水土流失的预防、自然水土流失的治理、人为水土流失的预防、人为水土流失的治理。

1.水土流失是指在水力、风力、重力及冻融等自然营力和人类活动作用下，水土资源和土地生产能力的破坏和损失，包括土地表层侵蚀及水的损失。

2.自然因素是指水力、风力、重力及冻融等侵蚀营力。这些营力造成的水土流失分别为水力侵蚀、风力侵蚀、重力侵蚀、冻融侵蚀和混合侵蚀。

水力侵蚀，是指土壤及其母质在降雨、径流等水体作用下，发生解体、剥蚀、搬运和沉积的过程，包括面蚀、沟蚀等。

风力侵蚀，是指风力作用于地面而引起土粒、沙粒飞扬、跳跃、滚动和堆积的过程。沙尘暴是风力侵蚀的一种极端表现形式。

重力侵蚀，是指土壤及其母质或基岩在重力作用下，发生位移和堆积的过程，包括崩塌、泻流和滑坡等形式。

冻融侵蚀，是指土体和岩石经反复冻融作用而破碎、发生位移的过程。

混合侵蚀，是指在两种或两种以上营力共同作用下形成的一种侵蚀类型，如崩岗、泥石流等。

3.人为活动造成的水土流失，即人为水土流失，也指人为侵蚀，是由人类活动，如开矿、修路、工程建设以及滥伐、滥垦、滥牧、不合理耕作等，造成的水土流失。

第三条 水土保持工作实行预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益的方针。

【释义】

本条是对水土保持工作方针的规定。

一、水土保持工作方针是指导水土保持工作开展的总则，涵盖水土保持工作的全部内容，具有提纲挈领、全面指导工作实践的作用，在某一具体工作找不到对应条款时，可适用水土保持工作方针来予以解释和解决。在几十年的生产实践中，我国的水土保持工作方针不断完善，对指导全国的水土保持工作起到了十分重要的作用。1957年国务院发布的《中华人民共和国水土保持暂行纲要》规定水土保持工作的首要任务是治理，对预防保护工作也提出了要求。1982年国务院发布的《水土保持工作条例》提出了“防治并重，治管结合，因地制宜，全面规划，综合治理，除害兴利”的水土保持工作方针。1991年颁布实施的《水土保持法》提出的水土保持工作方针是“预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益”。

二、本条修订增加了“保护优先”和“突出重点”的内容，并将“综合防治”修订为“综合洽理”，“加强管理”修订为“科学管理”，使水土保持工作方针更加科学和完善。一是进一步强化了“预防”的地位，体现了我国生态建设与保护由事后治理向事前预防的战略性转变。二是原“综合防治”之中的“防”，已经在“预防为主”中体现了其含义，故将其修订为“综合治理”。三是强调因地制宜和突出重点要相辅相成。针对我国水土流失防冶任务非常艰巨和国家财力相对有限的现实国情，既要全面重视、整体推进，又要突出重点，尤其是对重点地区、事关国计民生的重大问题要有针对性地开展重点防治。四是强调水土保持管理的科学性。水土保持作为社会公益性事业，科学管理是政府依法行政、规范行政、提高行政效率的必然要求，是现代政府职能的具体体现。

三、修订后水土保持工作方针体现了四个层次的含义：“预防为主，保护优先”为第一个层次，体现的是预防保护在水土保持工作中的重要地位和作用，即在水土保持工作中，首要的是预防产生新的水土流失，要保护好原有植被和地貌，把人为活动产生的新的水土流失控制在最低程度，不能走先破坏后治理的老路。

“全面规划，综合冶理”为第二个层次，体现的是水土保持工作的全局性、长期性、重要性和水土流失治理措施的综合性。对水土流失防治工作必须进行全面规划，统筹预防和治理、统筹治理的需要与投入的可能、统筹各区域的治理需求、统筹治理的各项措施。对已发生水土流失的治理，必须坚持以小流域为单元，工程措施、生物措施和农业技术措施优化配置，山水田林路村综合洽理，形成综合防护体系。

“因地制宜，突出重点”为第三个层次，体现的是水土保持措施要因地制宜，防治工程要突出重点。水土流失治理，要根据各地的自然和社会经济条件，分类指导，科学确定当地水土流失防治工作的目标和关键措施。如黄土高原区，措施配置应以坡面梯田和沟道淤地坝为主，加强基本农田建设，荒山荒坡和退耕的陡坡地开展生态自然修复，或营造以适生灌木为主的水土保持林。长江上游及西南诸河区，溪河沿岸及山脚建设基本农田，在山腰建设茶叶、柑橘等经果林带，在山顶营造水源涵养林，形成综合防冶体系。东北黑土区，治理措施应以改变耕作方式、控制沟道侵蚀为重点，有效控制黑土流失或退化的趋势，使黑土层厚度不再变薄。西南岩溶区，应紧紧抓住基本农田建设这个关键，有效保护和可持续利用水土资源，提高环境承载力。西北草原区，加强对水资源的管理，合理和有效利用水资源，控制地下水水位的下降。对已经退化的草地实施轮封轮牧，有条件的建设人工草场，科学合理地确定单位面积的载畜量。当前，我国水土流失防治任务十分艰巨，国家财力还较为有限，因此，水土流失治理一定要突出重点，由点带面，整体推进。当前国家水土流失治理的重点区域应当是黄河中游、长江上游、珠江上游、东北黑土区等水土流失严重的大江大河中上游地区。黄河中游的黄土高原区则要将多沙粗沙区冶理作为重中之重。治理的措施上要抓住坡耕地改造这个关键。

“科学管理，注重效益”为第四个层次，体现的是对水土保持管理手段和水土保持工作效果的要求。随着现代化、信息化的发展，水土保持管理也要与时俱进，引入现代管理科学的理念和先进技术手段，促进水土保持由传统向现代的转变，提高管理效率。注重效益是水土保持工作的生命力。水土保持效益主要包括生态、经济和社会三大效益。在防治水土流失工作中要统筹兼顾三大效益，妥善处理国家生态建设、区域社会发展与当地群众增加经济收入需求三者的关系，把治理水土流失与改善民生、促进群众脱贫致富紧密结合起来，充分调动群众参与治理的积极性。

第四条 县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，对水土保持规划确定的任务，安排专项资金，并组织实施。

国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。

【释义】

本条是对县级以上人民政府水土保持工作责任和重点防治区政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度的规定。

一、水土保持事关国计民生，是政府的一项重要职责。珍贵而近于不可再生的土壤资源是生态系统的基础，是农业文明的基础，是人类赖以生存的基础。水土流失及水土保持状况是衡量区域经济社会可持续发展的重要指标。防治水土流失，保护水土资源对人类可持续发展起着关键性作用。水土保持是可持续发展的重要内容，是全面建设小康社会的基础工程，是促进人与自然和谐的重要途径，是中华民族生存发展的长远大计，是我们必须长期坚持的一项基本国策。水土保持的艰巨性、长期性、广惠性和公益性，决定了水土保持任务的落实不能完全依靠和运用市场经济机制进行，而必须发挥政府的组织引导作用，通过运用经济、技术、政策和法律、行政等各种手段，组织和调动让会各方面力量，完成水土保持规划确定的目标和任务。60多年的实践充分证明，要搞好水土保持工作，必须依靠各级人民政府的高度重视，并列入政府重要工作职责，加强组织领导，加强宏观调控，各部门协调配合，制定和落实各项方针政策，充分发挥国家、单位和广大群众的积极性，才能真正取得成效。这是《水土保持法》的重要规定，从法律上明确各级人民政府必须抓好水土保持工作。

二、纳入国民经济和社会发展规划是落实政府水土保持职责的具体体现。将水土保持规划确定的目标和任务纳入国民经济和社会发展规划，并在财政预算中安排水土保持专项资金是确保水土保持规划实施的重要前提条件。各级政府每五年一次制定的国民经济和社会发展规划，主要阐述本级政府的发展战略，明确本级政府五年内的工作重点，是本阶段当地经济社会发展的蓝图，是当地各项工作的纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。因此，在各级人民政府每五年一次的规划中，应当包括水土保持工作方面的任务和具体指标，将水土保持工作与当地经济社会发展有机结合起来。

三、建立和完善政府目标责任制是强化政府水土保持职责的重要保障。对水土流失重点防治区地方人民政府实行水土保持目标责任制和考核奖惩制度是强化水土保持政府管理责任，推动水土保持工作顺利开展的重要举措和制度保障。实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度，包括以下几方面的内容：一是明确各级水土保持目标责任制和考核奖惩制度的范围。上一级人民政府在其确定的重点预防区和重点治理区范围内，对下一级人民政府进行考核和奖惩。如国务院划定并公告国家级重点预防区和重点冶理区，并对重点预防区和重点治理区范围涉及的有关省(自冶区、直辖市)人民政府实施水土保持目标责任制和考核奖惩制度。相应地，省级人民政府划定并公告省级重点预防区和重点治理区，并对本级重点预防区和重点治理区范围涉及的有关市(地、盟)人民政府实施水土保持目标责任制和考核奖惩制度。二是明确水土保持目标责任制和考核奖惩制度的具体内容。将年度生产建设项目水土保持方案编报和实施率、水土流失治理面积、水土保持投入占财政收入的比例等可量化、可测定的指标作为考核内容，并将这些指标纳入政府目标管理。三是明确水土保持目标责任制和考核奖惩制度的具体考核奖惩措施。把水土保持工作目标任务完成情况作为评价各级政府年度工作的评价内容之一，通过一定的程序进行考核，将考核结果与具体的奖惩挂钩。